公共政策导论案例1

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1、“三无人员”徐英东的悲剧 案例简介：1998 年 8 月末，欲与母亲一道回家的儿子被送进了北京市公安局原收容 遣送站。 从此，母亲走上了一条漫长的、看不到尽头的寻子之路。到 2003 年 9 月 15 日 ， 72 岁的冯彩云寻子整整4 年，政府却给不出一个令人满意的说法。 寻人启事 徐英东男年月日出生身高：.米 汉族，高中文化，未婚，家住安徽省安庆市潜山县天柱路号, 身份证号码： 。该人于年月走失，至今杳无音讯。 望知其下落者，与郑州市救助保护流浪少年儿童中心联系 电话： 地址：郑州市二七区齐礼闫乡黄水河村 在此代表其家属表示感谢！ 图：冯彩云：儿子被收容后下落不明已有4 年了 20 世纪年

2、代初期，收容遣送制度主要针对国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民 年代初， 三年困难时期， 大量灾民涌入城市，收容救济灾民成为政府的一项主要任 务。 80 年代开始，流动人口剧增，仅因贫穷而流浪、乞讨的人比例减少，开始出现逃避计 划生育的人、以乞讨作为生财之道的人，逃婚、逃学、逃债的人等等。为此，年 月日，国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法，将乞讨者和“其他露宿街头生 从这个办法开始，收容的救济性就不再成为惟一的目的。该办法的第一条规定 得非常明确，“为了救济、 教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结， 特制定本办法” 。也就是说， 收容的着重点实际上在于“维护城市社会秩序

3、和安定团结”。 年， 国务院发出第48 号文件， 将收容对象扩大到 “无合法证件， 无固定住所， 无稳定经济来源”的“三无”人员。而在执行中，“三无”往往变成身份证、暂住证、务工 证“三证”缺一不可。这就是说，在最初的政策设计上，收容政策是一种救济政策，但在特 图：2003 年 6 月 25 日 ，武汉市收容遣送站的铁栅栏等监护设施被拆除 收容遣送办法和立法法相矛盾。年月日由全国人大通过的中 华人民共和国立法法第条规定： 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处 罚，只能由法律来规定。第条规定：全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要， 对部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚

4、、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由 的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。立法法已于年月日正式生效。 据此， 收容遣送已经失去法律依据，因为它属于剥夺和限制公民人身自由的强制措施，而依 收容遣送办法不符合我国当今的发展形势。流动是市场经济社会的最大特点， 收容遣送办法漠视被收容人员的权利。并不是所有符合正当的目的的制度都是合 理的， 还要看其性质和过程。谁也无权让一个缺吃少穿的无辜者按照他人的意志生活，同样 “梦绕云山心似鹿，魂惊汤火命若鸡”。这是苏东坡因为乌台诗案被投进囹圄的心情写 照。但是有人说，如果用来形容民工进城时的心情，虽然颇为夸张，但也有几分相像。什么 时候， 民工进城的心情不再

5、这样，相反能有闲庭信步、宾至如归的心情呢？人们过去曾期待 在不久的将来， 收容制度和暂住证制度能有所改进，这种期待其后终于有了一个结果，新一 届政府给予了明确的答复。2003 年 6 月 18 日 ，国务院总理温家宝主持召开国务院常务 会议。 会议讨论认为，20 多年来， 我国社会经济的发展和人口流动的状况已经发生了非常 显著的变化， 城市流浪乞讨人员收容遣送办法不能适应新形势下的发展需要，应即行废 止。 案例正文： 2003 年 9 月 15 日 ， 72 岁的冯彩云再次前往北京市公安局原收容遣送站。此时距 离 1999 年 9 月儿子徐英东在此不明下落整整4 年。收容遣送站位于北京市昌平七

6、里渠， 距离市区30 公里。自从收容遣送条例废止后，这里已经摘牌。 徐英然消失是在1999 年 8 月的一天。28 岁的徐英东是安徽潜山县人，曾在家 乡一个小研究所工作，1999 年 6 月只身来到北京推销项目成果。7 月，徐英东打电话给 母亲，说推销并不理想。电话里他的声音很沮丧。徐英东是家中老小，又是独子。放下电话 冯彩云并不放心，决定到北京接儿子回家。母子见面后， 徐英东答应和母亲回家，他说走之 前要和朋友打声招呼，让母亲在宣武门地铁口等他。那天早晨冯彩云看儿子走远。至今冯彩 云恍如梦中， 那就是永别的最后一眼？冯彩云坐在地铁站的马路边一动没动整整一天。儿子 没有再回来。直到今天。 为了

7、找儿子， 冯彩云去了儿子打工的地方，去了租房子的地方。能想到的地方她都去了。 有经验的外地人指点冯彩云，离城30 多公里的昌平七里渠有个收容遣送站，北京没有 “三 证”的人都集中在那儿。68 岁的冯彩云从北京南城的菜市口坐3 个小时的车到昌平七里 渠。收容遣送站的接待员说： “如果我们收到你要的人会送到合肥遣送站，你回去等吧。 ”冯 彩云不甘心这样等下去，她找到了“筛沙子”的地方，但没有办法靠近，周围有警察。她只 好站在不远不近的地方看每一个干活的人，看姿势有没有像自己儿子的。“儿子是不是已经 被送回安徽了？”冯彩云这样安慰自己。临近国庆，她匆匆回到安徽。合肥遣送站的回答 是：没有接到过这个人

8、。冯彩云再度返京。收容站的接待员仍旧答复：“你回去等，只要人 送到安徽，会通知你们。” 2000 年元旦，冯彩云和老伴徐里三第三次进京。两位老人常常冒着风雪来往昌平。一 次，一位女接待员突然告诉冯彩云：“我们通过电脑查到了，徐英东，现年28 岁。 9 月 9 日 ，由丰台派出所送来，编号1572 。 9 月13 日 ，乘63 次火车送安徽宿县遣送站。 去那里找吧。 ”冯彩云和老伴当天立即离京返家。宿县遣送站的回答让他们惊诧不已： 我们已经把材料查遍了，根本就没有叫徐英东的人被送来。或许被送到了附近的遣送站？从 宿县出发，冯彩云到安徽蚌埠、池州、安庆、合肥、江苏徐州等几个遣送站挨个查找。几乎 走

9、遍安徽，两个月查询的结果均是：查无此人。 2000 年 1 月末， 冯彩云和徐里三第四次进京，但仍无线索。 冯彩云和老伴在返乡的火 车里度过了那一年的年三十。其后，冯彩云30 余次进京找儿子。她说，找到2001 年，她 2001 年 9 月，冯彩云向公安部提出行政复议，请求确认北京市公安局收容遣送站行为 违法；责令收容站放还徐英东；赔偿因收容造成的一切损失。 2001 年 12 月 20 日 公安部的复议决定书让冯彩云第一次知道了事情的部分真相：经 审查，1999 年 9 月 9 日 ，徐英东在北京市丰台区方庄地区因“无有效合法证件，无固 定职业及住所” 被北京市公安局丰台分局审查，并于当日移

10、送北京市公安局收容遣送站待遣。 9 月 13 日 ，收容遣送站在准备遣送徐英东时发现其下落不明。 2002 年 9 月 2 日 ，北京市第二中级人民法院依据行政复议法和行政诉讼法 的相关规定，裁定“冯彩云不具备原告诉讼主体资格”， “驳回起诉”。这意味着，只有徐英 东本人才有资格作为行政诉讼的原告起诉。除非徐英东死亡，冯彩云才可以作为亲属申请行 政复议和提起行政诉讼。接到裁决，冯彩云质问：你让我怎么证明我儿子死了？我天天找， 天天找，不也是在找这些证据吗？！ 分析与思考： “三无人员” 徐英东在被收容遣送的过程中失踪。面对悲剧， 不能只有非理性的感情宣 泄，更不能失去理性的反思。虽然收容遣送制

11、度已经成为历史，但却留给人们一系列需要思 考的问题徐英东事件为什么会发生？哪些悲剧是收容制度本身造成的？哪些悲剧是收 容执法造成的？收容遣送制度为什么会长期存在？为谁存在？利弊何在？怎样才能避免同 样的悲剧再次发生？在制度设计的过程中，人的权利应该放在什么位置？ 2003 年月日， 三位中国公民依法上书全国人大常委会，建议对国务院颁布的城 市流浪乞讨人员收容遣送办法进行违宪审查。媒体在报道这一消息的时候说：这份薄薄的 公民建议书， 以民间形式启动了要求全国人大常委会行使违宪审查权的程序，罕有先例。 这 三位北大毕业的法学博士进行“上书” 的直接动因是湖北青年孙志刚在广州被错误收容进而 被打死一

12、案。 任何制度的出现都有它特殊的历史背景，当然也应当有其特定的适用期限。收容遣送制 度原本是建国之初对流浪乞讨人员的救济和福利措施，适用范围十分有限而且特定。在当时 的情况下， 对社会稳定和特定人群的救济发挥了一定积极作用。但是， 随着时间的推移，制 度发生了变异， 逐步由福利救济制度转变为服务于公共秩序和利益的惩罚制裁制度。收容遣 送的对象也由流浪乞讨人员转变为城市“三无” 人员。 全盘否定过去无疑是不公平的，但若 看不到现在的危险也是错误的。 任何一项政策的出台，不光是要看到其积极的一面，还要充分预料到其消极的一面，预 料到它的制度设计所存在的漏洞及给有关博弈各方留下的机会空间，及由此可能

13、导致的变异 现象， 需要进行利弊分析和结果权衡。实际上收容遣送对象的不断扩大并没有很好地贯彻这 一政策制定的思路，只考虑了怎样维护社会治安和稳定，没有考虑它对人权保障带来的巨大 隐患。 徐英东事件、 孙志刚事件等诸多同质事件表明，一出出收容悲剧绝非孤立的、偶然的事 件，而是一个固有逻辑推出的必然结果。所不同的是，这幕悲剧在何时、何地、何人身上重 演。因此， 人们首先应该深刻反思造成这些悲剧的制度因素及其合法性。收容悲剧会使人感 到愤怒，但不会使人感到意外，因为这是收容遣送制度必然会导致的结果。 当然， 分析制度的结果还必须考虑执行因素。“徒法不足以自行” ，即便是一项具备良好初衷 并完全合乎法治原则的制度，如果执行者本身素质低下，并以暴力取向为傲，以执法违法为 乐，再好的制度也将似无水之泉，无法呈现其本来的面目，更无法完成其应完成的职能。国 务院收容遣送办法及执行细则， 明确地规定了不准向收容对象收费和变相收费，更规定 不能虐待被收容对象，但是我们几乎可以从每一个悲剧中找到“执法经济”和“暴力执法” 的影子 参见赵凌：寻找可能死去的儿子载南方周末， 2003.09.25 。 参见收容制度究竟应向何处去载南方都市报， 2003.05.17 。