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1、政策：“2008 年 2 月 27 日中国共产党第十七届中央委员会第二次会议明确的关于深化行政管理体制改革的意见指出，要推出事业单位分类改革，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则。”即政府采取企业化手段来管理事业单位。“政事分开、管办分开”是推进公立医院管理体制改革的重要原则和方向。具体讲，政事分开就是指政府行政职能与公共事业运作功能的分开。“管办分开”是监管与举办职能的分开。含义：所谓公历医院“管办分离”就是指在医院所有权不变的情况下，将属于卫生行政部 门的医院经营管理权交由另一个由政府设置的独立于卫生行政部门之外的符合法律要求的医院管理法人概括：计划经济体制下 , 政府直接创办公立医院
2、, 实行“管办合一”模式 , 政府承担 管理和举办的双重职能。随着社会主义市场经济的不断发展, 此种模式日益暴露 出许多影响公立医院进一步发展和群众就医的问题, 比如医院缺乏经营自主权、 医疗服务水平低下、政府财政拨款不足、管理人员不具备管理学理论知识等等。 近年来 , 国内各典型城市纷纷对公立医院管理体制进行改革, 积极探索和尝试“管 办分离”模式 , 为此公立医院“管办分离”改革在我国成为医院改革的热点和关 键, 具有非常重要的理论意义和现实意义。案例 1：上海申康医院管理中心改革模式简介及分析 1、申康改革模式简介： 2005 年 9 月，上海市成立申康医院发展中心，作为 政府办医主体和
3、公立医院资产运营的主体，负责公立医院的规划、 管理、资产监 管和绩效考核申康改革模式纵向上行： 隶属国资委，通过国资委向政府负责下行： 向公立医院下放部分经营权横向独立于卫生行政部门之外且与其平行；通过理事 会的形式将其他相关部门的权力整合在一起，实行统一协商的制度 2、申康模式分析与国资委的隶属关系保证了其与卫生行政部门的独立和平 行地位，从而避免造成内部人监管， 重走之前既是裁判员又是运动员的老路；以 理事会的形式作为所有权整合的过度，理顺了与其他相关部门的关系， 使得申康 与相关政府部门间建立了良好的沟通协调机制；通过契约形式下放部分经营自主 权，同时加强对医院的绩效考核，实现管理手段向
4、科学化、专业化的方向转变。 而卫生局则重点进行全行业的政策制定和监管。案例 2：20l0 年 8 月 31 日，中 共 潍 坊 市 委【2010ll7号 文件 潍 坊 市 公立 医 院 改 革试 点 实 施 方 案 令 潍 坊 市 的 公 立 医 院改革再次启航 ， 此 次管理 体制的改革思路则集 中在 “管 办分离 ”上 。文件 中 提 出 ， “市 政 府 设 立 由市 长 任 主 任 ，常务副市长和分管卫生工作的 副市 长任副主任，卫 生、编制 、发改 、财政 、人力资源和社会保 障、国资、物价等部门主要负责人为成员的市公立医院管理委员会 ，作 为 公 立 医 院 管 理 的 高 层 议
5、 事决策机构，履行政府办医职责，负责公立医 院 的 资 产 管 理 、 财 务 监 管 和 医 院主要负责人聘任 。 市 公立医 院管理 委 员会办公室设在市卫生局 ，负责市公立 医院管理委员会决策的执行和 13 常事务工作。” 在 管理模 式上 ， 探索管办分离不分 家模式 。 卫生 部门的基本职责 由 办 医 向 管医 转移 ，主要精力放在监管上。院 长的行政级别实行 档案管理。由卫生局聘任，每届任期 4 年 ，最 多连任两届。院长不再是终 身制。对于院长的考核也涉及控制费用 等社会效益方面 的指标 ，考核结 果会 与 院长 年 薪 挂 钩 。 “管办分离不分家 ”的政 府 主导 特色 还
6、体 现在 改 革决 策层的构 成上 。潍坊 公立 医院改革最大 的动 作就 是 人 员聘 用 制 度 改 革 。 人 员用 好 了 ，医院的积极性就被激发了。 ”潍坊市卫生局向医院放开了人 事权。公立医院改革以来最大的变化、也是最好的举措 ， 就是 允许医 院 自 主招聘 。只要医院报上用人计划 ，就可以到医学院校直 接招聘。笔试和面 试 。现在潍坊市的公立医 院 ，用 人 计 划 是 完 全 自主 的 。人员聘用 分 成两部分，一部分是在编硕士 以上 的 临 床 医生 ，由 医 院 直 接 在 学校组织招聘，需要“过三关”才能通过：笔试 面试和实践技能操作，这几 项考试 全部 由医院 自己组
7、织。通过人员名单上报给人事局和卫生局办理 手续 ， 走个程序就可以正式录用。目前 ， 医院 非在 编的医技、 药房 和护 理 人 员的 聘 用 还 是 由组织招考，但是计划由医院确定的最终选聘权还是 交给 了医院。把管 医和 办医分离畸心的人事权完全交给 了医院 。诸如 自 主经 营权和分配权 。案例三东莞成立医管中心（ 2010 年）具体实践一、成立医管中心东莞市属公立医院管理中心于9 月 27 日挂牌成立。把卫生局“办医院”的职能剥离出来，在卫生局下面，成立专门管理医院入、财、事的医管局，对市属公立医院的人、财、物实行一体化管理，履行政府“出资人”职能。医管中心暂委托市卫生局管理，独立运作
8、。二、 多部门社会人士联合决策市医管中心管理机关内设办公室、组织人事科、规划财务科、医务质控科等职能机构，均为正科级建制。 市医管中心将设立理事会。该理事会将由市政府分管领导任理事长，由市政府分管副秘书长、市卫生局局长任副理事长，由编办、发改、财政、人力资源、社保、卫生、药监、 物价、国资委等相关部门负责人及社会人士任理事。该理事会将负责研究决策市属公立医院重要的体制机制改革、规划布局调整、年度财务预决算执行与重要的财务活动。（评价：该理事会的组成人员除了来自卫生局之外，还来自各相关部门，这就避免了以前市卫生局 孤军作战 的窘况，在公立医院整体规划、机制改革等方面， 从决策到实现将更为顺畅）其
9、他政策试点医院降医药费可获奖励考核指标主要是降低医药费用药物使用量下降5以上可获最高奖存在问题：一. 监管乏力卫生行政主管部门既是公立医院的主办单位，又是公立医院的行政管理机关，这种状况被人们通俗地称为“老子管儿子”-儿子出事了，老子总是护着；老子管理不严，儿子更加肆无忌惮。这种体制上的缺陷容易导致医疗机构的监管乏力。“这种状况就好比卫生主管部门既是裁判员，又是运动员，让医院监管的公正性和权威性都备受质疑。”东莞市某公立医院的一名副院长说。二管理部门不健全李玲教授表示： “卫生局的医政科只有三四个人，最多起到政策上传下达的作用，根本起不到管理职能，也无法真正对医院的投入、支出进行审核。”其他国
10、家的借鉴：英国、德国、澳大利亚、新加坡、我国香港特区等国家和地区所探索的公立医院 改革证明，医院管理结构、 政府职能转变以及社会作用是公立医院改革中至关重 要的三个方面。 从世界范围看， 政府将公立医院的经营和管理两权分离是一个普 遍的趋势。不同国家的不同之处在于， 两权分离后医院的管理权要么是握在一个 政府机构（或准政府机构） 的手里，要么是握在企业化的医院 （或集团）的手里。 从各国的实践经验和教训来看， 公立医院的管理权直接交给企业化的医院（或集 团）来管理，更能够提高医院的经营效率，并且能够更好地满足病人和社会的需 要。 例子：例如，英国在公立医院的改革中，实现了所有权和法人财产权的分
11、离，并 建立了相应的法人治理结构， 完善了政府与医院的监督与被监督关系。需要指出 的是，医院管理集团并不是完整意义上的法人，而是不同于企业法人的 “公法人” （医院所有权归国家所有） ，其治理结构与公司制企业的治理结构不同，董事会 成员不是医院的所有者，也不存在股东大会对董事会的监督。“公法人”的特征 决定了对医院管理层的监督约束机制不健全，为了弥补医院托拉斯式治理结构的 缺陷，除了对医院集团董事会的组成做出特殊安排外（如至少有两名执行董事来 自地方社区，代表社区利益） ，还需要政府对改革后的公立医院实行外部监管， 以保证其社会功能目标的实现。分析建立完善的产权评估机制建立完善的产权评估机制，
12、可以有效阻止有损国有资产权益的行为。资产可分为有形资产和无形资产。 因此，完整地产权评估机制应包括对有形资产和无形资产评估两部分。第一 ，对公立医院 “管办分离” 时账面上的有形资产以及其他国有资产进行正确评估， 逐一登记；第二，对公立医院“管办分离”时的无形资产技术、品牌、声誉等进行必要的评估。建立有效的监督考核机制杜绝腐败发生有关职能部门应对医院管理法人进和严格监管和考核，并委派财务总监对各医院的国有资产、医院管理法人的财务进行监督。 完善相关策法规如果政策法规的不完善， “管办分离”在其施行过程中必然会导致一系列问题的出现。相关职能部门应在人事分配制度、资产监管、建立和完善法人治理结构等
13、方面尽快出台相关的政策法规对“管办分离”的施行加以规划。以“管办分离”为代表的卫生体制改革的尝试其目的仍然是为了实现在医药卫生领域的社会公平，而这种公平的实现除了广大患者通过这些改革尝试能够得到更有效的医疗保障外，医疗卫生事业的快速发展以及公立医院机构和民营医疗机构法律地位的平等也应该是国家立法必须予以考虑 的。措施基于管办分离思想提出的改革措施如下： （1）另设办医机构，明确出资人主体，对原来分散的权力和资源进行整合 （2）制定公立医院出资人制度，避免国有资产产权主体虚位，加大政府对公立 医院的财政投入，以保证公立医院的公益性； 2、公立医院运行效率低下的原因是所有权和经营权不分。具体表现为
14、国家拥有 对国有资产的所有权和经营权，医院的整体规划、资源使用、人事安排、收入分 配等分别由多个行政部门管理， 导致较高的组织和协调成本。 利益关系的分配以 及各机构间的相互协调，直接影响到我国公立医院运行效率。 基于管办分离思想提出的改革措施如下： （1）明确办医主体及其职责，办医主体即政府出资部门需深刻理解与公立医院 管理团队的契约式委托代理关系，要适当下放部分经营自主权； （2）落实公立医院独立法人地位，赋予其相当的经营自主权。 3、卫生行政部门监督不公现象是由卫生行政部门既是公立医院的举办人又是医 疗行业的监管者的双重身份造成的。 基于管办分离思想提出的改革措施如下： （1）剥离卫生行政部门对公立医院的举办权，使其以行业监管者的身份存在。 避免裁判员同时是运动员的不公平现象，营造公平的竞争环境。 综上所述，管办分离能够达到公益性、高效率、公平性这三大指标。具体说来有 以下几点： （1）强化监管能力。卫生行政部门专职进行医院的监管，更好地履行全行业统 一监管的职责，推动社会化办医； （2）强化举办者的管理能力。举办机构将依靠科学化、专业化的管理手段，实 现对医院的资产管理和绩效考核，同时确保其公益性； （3）增强公立医院的自主性。随着管办分离的实施，公立医院具有部分经营自 主权，这将调动公立医院管理人员的积极性，提高医院运营效率。
