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1、w 程序民主程序民主: :实质民主的保障实质民主的保障 摘要：程序民主与实质民主是有机统一的整体，实质民主是民 主价值的理性追求，程序民主体现了民主的工具性诉求。各级政 府要牢固树立程序意识，建立程序法规制度，完善立法和决策程 序，健全监督程序，依照法定权限和程序行使权力，保障行政权 力规范运行，推进法治政府建设。 关键词：程序民主；实质民主；法规建设 温家宝同志在国务院第三次廉政工作会议上指出：“按法定程 序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障。没 有程序的民主，就没有实质的民主。 ”程序民主是民主的表现形式， 实质民主是民主要实现的目的，而实质民主只有通过程序民主才 能实现，
2、两者是有机统一和密切联系的整体。政府依法行政的重 要环节是建立统一的程序法，进而完善立法、决策、执行、监督 程序，以程序法规和制度保障行政权力的规范运行。 一、没有程序的民主就没有实质的民主 程序公正是民主实体和结果公正的保障。对于各级政府而言， 建立健全行政程序，是建设法治政府的重要任务。无论是行政立 法、行政决策，还是行政执法、行政监督，都要有法定的程序。 当前，在一些领域存在着损害群众利益的突出问题，许多都是不 按法定程序办事或程序不规范造成的。依法规范行政程序，才能 以程序公正保障民主实体和结果的公正。 中国社会主义民主政治建设正在逐步走向科学化、制度化和规 w 范化，实现程序民主与实
3、质民主的统一，是人民群众高度关注的 问题。民主可分为实质民主和程序民主，实质民主强调民主的目 标、内容、主体与价值，因此也称实体民主；它从国体的角度阐 释民主的涵义，旨在确立人民当家做主的地位。程序民主是指实 现民主过程的先后顺序及法律和制度，强调民主的机制、规则和 程序，因此也称形式民主；它从政体的意义上阐释民主，旨在保 证人民当家做主的实现。实质民主与程序民主是加强政府行政制 度建设和提高制度执行力不可或缺的两个方面。按照法定程序办 事，既是政府依法行政的重要内容，也是政府依法行政的重要保 障。因此，我们必须致力于促进程序民主与实质民主建设的有机 统一。 实质民主体现了民主的价值追求。它关
4、注民主的最终价值，表 现为一种理想主义的民主观。现实中的民主都是有缺陷的，只有 理想的民主才是接近于完善的民主。体现民主价值诉求的实质民 主追求的就是变理想为现实，其长处是从原则性和终极性问题的 视角出发构建民主的理想，确立了民主在人们心目中的永恒价值， 从而激发人们为实现民主而奋斗的热情和勇气。其不足则是忽略 了民主的现实基础和实现民主的具体形式和可操作规程。啾洲近 代以卢梭为代表的思想家倡导的正是实质民主的民主观，他们从 民主价值的诉求出发，关注和探索民主的实质问题，而没有阐明 实现民主的具体形式和操作规程。在当代民主发展的进程中，这 种民主观难以成为人们坚定的信念。 w 程序民主体现了民
5、主的运行诉求。它要求人们根据给定的各项 条件，以最小的代价最大程度地实现民主这一政治目标。程序民 主要求我们研究条件、运用手段、制定规则、实施步骤等。程序 民主把民主视为治国理政的工具，民主不仅是目的，更是一个过 程。第一，民主是一个历史过程，即使认识了民主的发展规律， 也不可能跳过某些必经阶段；第二，民主是一种法律化过程，是 推进公民自由和公民权利的法律化，进而实现自律和他律的过程； 第三，民主是一种社会化过程，既是国家实行多数决策原则的程 序，也是国家把从社会收取的权力归还社会的过程。因此，把握 条件和方式，明确制度和步骤，才能实现民主。从一定意义上说， 没有程序民主，也就没有可操作性的民
6、主制度和民主权利。 二、程序民主与行政权力之间的关系 温家宝同志指出：“一个政党取得政权后，应当把党的意志通 过法定程序变为宪法和法律，依照宪法和法律治理国家，这是党 在夺取政权与执政时期的最大区别。政府不仅要按法定权限办事， 还要按法定程序办事。 ”建立法治政府的核心是依法行政，建立和 完善行政程序是依法行政的一项重要任务，必须正确处理程序民 主与行政权力的关系。 在我国。民主的本质就是人民当家做主，但人民当家作主不是 按照人民群众中每个人的意志来管理国家和社会事务，而是按照 人民群众中大多数人的意志对国家经济和社会中的重大事项做出 决定。实行少数服从多数的原则必须遵循法定程序才能有效运转，
7、 w 这些法规的具体化和规范化就是民主程序法制化。依照宪法和法 律规定的程序，多数人的意志才能通过程序得到体现和承认。程 序法制化是民主政治建设的一个重要方面，政治制度与政治体制 建设包括程序法制化和民主化，如立法、决策、执行程序是否规 范等。同样，人民群众民主意识的增强也体现为程序民主意识的 增强；公民正确使用权利，依法保障自身的权益，也需要法定的 民主程序予以保证。因此，民主与程序的结合是民主政治发展的 必然趋势。 行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠强制手段 和方式，为了有效执行国家意志依据宪法和法律对全社会进行管 理的一种权力。行政权力包括五个方面的内容：行政权力的主体 是国
8、家行政机关及其工作人员；行政权力的根本目标是通过贯彻 执行国家法律、法令和政策来有效实现国家意志；行政权力的作 用方式主要是强制性地推行政令；行政权力的客体是以整个社会 为对象；行政权力的性质是执行和管理性权力。行政权力是国家 权力架构中的重要组成部分。 其一，程序民主与行政权力的规范。行政权力是保障社会稳定 有序不可或缺的要素，任何弱化行政权力的做法都是有害的，特 别是对于一个正在快速发展并处于社会转型中的大国而言，强有 力的行政控制力非常必要。但是，信任权力不等于放纵权力，权 力必须在制约和监督中运行。程序民主是以民主和公开作为制约 权力的着力点，使权力在民主和公开的条件下，实现权力运行的
9、 w 科学、规范、公平、公正。行政人员要坚持科学执政、民主执政、 依法执政，完善决策、执行和监督机制，防止权力失控、决策失 误和行为失范；建设民主法治、运转协调、公正透明、廉洁高效 的行政体制，推进政府建设和管理创新。 其二，程序民主与公民权利的保障。从一定意义上说，社会发 展是公民权利不断拓展的过程。国家要建立和不断完善立法、决 策和执行程序，健全公开办事制度和办事程序，使人民群众便捷、 详细地了解政务信息，保障人民群众的选举权、知情权、参与权、 表达权和监督权，使人民群众能够有效地参与政务，依法行使民 主权利。在当代中国社会，不同群体的利益与权利，虽然不是对 立与冲突的，但也不是完全一致和
10、互补的。在某些时候，某一群 体的某种利益和权利的实现是以其他群体的某种利益和权利缺失 为前提的。程序民主的建立和完善，应当致力于保障多数群众、 特别是弱势群体的利益和权利。 其三，程序民主与对行政权力的监督。当前，许多损害、侵犯 群众利益的问题，往往是不按程序办事或程 序不规范造成的。少数部门利用权力违法违规操作，获取不正 当的利益，又以市场经济为借口摆脱其应该承担的社会保障和公 共服务责任；一些腐败现象之所以源于“幕后交易” ，一个重要原 因就是权力行使不公开不透明。程序民主就是依法保证权力依照 民主程序运行，使行政权力和行政过程公开透明，接受公众监督。 限制行政权力行使过程中的自由裁量权，
11、减少权力“寻租”的机 w 会，力求消除腐败滋生的土壤和条件。三、程序民主是规范行政 权力的基本要求 程序民主贯穿于民主政治建设的众多环节，体现在规范行政权 力的诸多方面。在坚持推进法治政府建设的过程中，尤其要加强 制度建设，完善政府立法、决策、执行和监督程序，强化对行政 权力运行的监督和制约，推进依法行政，提高政府的公信力和执 行力。正确处理程序民主与行政权力的关系。以程序民主规范行 政权力的基本要求是： 一是坚持程序公开和广泛参与，提高法规制度建设质量。程序 公开包括立法、决策、执行、监督程序和政务公开等。程序公开 的重要任务是以法规和制度保障立法公开，使人民群众了解体现 公众意志的法律形成
12、过程和社会正义的实现过程，同时也为其进 行监督提供了条件。程序的参与性是指人民群众依据宪法和法律 参与国家政治生活。人民群众对国家事务的广泛参与主要是通过 代议程序来完成，因此，程序的设置和运作应以保证能忠实反映 人民群众的意愿为基础，确保人民群众在实质上参与国家事务的 管理。政府立法要充分反映人民群众的意愿，着力解决经济社会 发展中的普遍问题和深层次矛盾，切实增强法律制度的科学性和 可操作性；严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的 制度和机制，保证人民群众的合理诉求与合法权益得到体现。行 政法规和制度草案要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意 见被采纳情况。 w 二是坚持权利平等和
13、对权力进行监督制约，规范行政决策和执 行程序。公民虽然在经济地位、社会地位、职业状况、财产状况 等方面存在差别，但都应享受平等的民主权利，必须坚持公民在 法律面前人人平等，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展 的权利。按照法定程序对行政机关和行政人员进行监督与制约， 是关系国家政权能否掌握在人民手中的重大问题。因此，要通过 监督程序促使权力的行使者为人民办事，避免滥用权力。规范行 政决策程序，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查 和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。规范听证程序、完善 评估机制、健全信息反馈和责任追究程序。各级行政机关要强化 程序意识，加强程序制度建设，细化执行流程
14、，明确执行步骤， 保障执行程序的合法公正。 三是坚持合法与规范以及程序优先，推进依法行政。行政机关 要自觉在宪法和法律规定的范围内活动，严格按照法定权限和程 序行使权力、履行职责。制定对公民、法人或其他组织的权利义 务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进 行合法性审查，确保行政的合法与规范。程序优先是依法行政的 重要原则，在实质合理性与形式合理性发生冲突时，应当坚持形 式合理性优先的原则，这是民主和法治的必然要求。违反程序的 结果，即使是合理的结果，也是不合法的。从程序对于结果具有 否定意义的角度来看，依法办事的根本，就是依照法定程序办事。 法定程序是对民主权利的基本保障，简
15、化或省略法定程序，会得 w 出违反民主原则的结果。从一般情况而言，结果的正当性主要源 于程序的正当性，而不是实体的正确性。 四、民主是实质民主与程序民主的有机结合 民主是统治阶级中的多数人掌握国家权力的国家形式和政治制 度。当代政治学界存在着“实质民主论”和“程序民主论”两种 不同的观点。 “实质民主论”认为民主是一种政治状态，强调个人 权利的实现高于一切，主张从政治过程的结果来判断政治体系的 民主程度。 “程序民主论”则认为民主是一种过程，个人的权利只 有在这种过程中才能实现，最重要的是民主政治的程序。对于 “实质民主论”而言，民主政治的核心是宪政问题，宪政民主是 实现个人权利的根本途径。宪
16、法的内容直接反映国家的民主程度。 对于“程序民主论”而言，民主政治的核心是政治参与，人民的 参与过程是实现民主的根本途径，最重要的不是宪法的内容，而 是对这些内容的动态控制。20 世纪西方民主理论演化的重要特征， 就是由规范的民主理论向经验的民主理论转换，由关注实质民主 向关注程序民主转换。 任何一种政治制度，只有符合这个国家的国情和民情，才能持 续发展和正常运作，才能富有生机和活力，才能为最大多数人民 所接受。中国是一个具有五千年文明史的国家，在历史上对民主 的追求一直停留在理念层面，民主并没有成为社会公众的生活方 式。其原因除了民主所需要的经济、社会和文化等外部条件不成 熟外，更重要的是民主所需要的民主规则、民主程序和民主意识 w 等内部条件未能得到充分重视。由于没有严密的民主规则、民主 程序作为保证，民主原则和民主精神经常受到权力的践踏。新中 国成立后。在政治体制和政治制度建设中缺乏以法律和制度为基 础的民主程序。我国的人民民主强调人民当家作主，人民在宪法 意义上拥有管理国家的权力。而在当前的民主实践中，由于公民 自我管理的水平还较低，民主权利的实现还有限。主要原因是： 我们对人
