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1、如何才能明晰政府与市场社会的边界？2013-10-15 09:13 来源： 中国发展观察为了加快推进政府职能转变，国务院常务会议要求积极推进政府购买社会组织、机构和企业的公共服务，以及落实引导民间投资措施。按照国务院的要求，各地，诸如北京、广东、江苏南京，正在开展各种探索，全国工商联也对国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展有关政策落实情况进行第三方调查评估。这些探索和评估的实质是，政府通过购买服务方式的改革和创新以及落实民间投资措施来试水政府与市场和社会的边界，最终建立起适应社会主义市场经济要求的服务型政府，充满创新活力市场和充满活力的社会。近年来，各地在推动行政体制改革的过程中，按照社会主义
2、市场经济改革的具体要求，提出了“小政府，大社会”、“强政府，好社会”的改革思路，并在操作层面上提出“凡是市场可以做的，政府一般不再介入；凡是社会能够做的，政府也不再介入”的具体实施方案，这些都大大推进了市场化的改革，完善了社会体制。进一步深化改革，还需要在政府与市场、社会的边界问题上开展更加细致的工作，从历史经验看，必须实现三个根本转变。从明晰公共利益到实现公共利益（一）以公共利益厘清政府与市场社会的边界私人利益和公共利益是市场与整合社会的边界，这个问题我们过去考虑不多，关注不够，尤其是对公共利益。公共利益一般是指公共福利或一般福利，它是政策争论、政治学、民主问题和政府本质问题的核心议题。从经
3、济学角度说，它不具有非排他性（non-excludable）和非敌对性（non-rivalrous），一个人的使用和获取并不影响其他人使用和获取，通常包括公共领域的空气、灯塔和知识等。在个人生活中的住宅小区，通常是指小区环境、安全、卫生、整洁、管理等。几乎每个人都声称参与和增加公共利益是有益的，但若不明晰公共利益的组成内容和概念，并将其与个人利益密切联系起来，一切会无济于事。按照兰登书屋词典 （Random House Dictionary） 的解释，公共利益包含两层意思：一是指公共福利或一般福利。二是与平民百姓有关的利益。本文所指的公共利益更应该是倾向于后者，即与百姓和民众利益相关的、关系民
4、生的利益。一方面，这样界定符合中国自 20 世纪 90 年代从“卫生产业化”和“教育产业化”转向完善基本公共服务体系的政策脉络的演变，另一方面，也符合当前中央提出的关注民生的战略部署，还适合于当前我国经济社会发展的阶段性特征。例如，被各种因素不断推高的房价，使业主越来越关注自己的住房价值，房价除了取决于宏观经济社会环境外，还与小区的环境有重大关系，这是为什么近来越来越多的业主组织起来维护园区公共环境的重要原因，他们因关注个人利益而关心公共利益。这个问题恐怕会影响国家的长期发展，对此要有心理准备。从 20 世纪 90 年代开始，试图通过市场手段来满足人们的公共服务需求，并提出“教育产业化”、“卫
5、生产业化”并将其作为政策付诸实施，这种做法的实质是将公共利益私人化，或者说否定了公共利益，最终导致了人民群众看病难、看病贵，上学难、上学贵等一系列影响至今的问题，为此，不得不在 21 世纪初期提出基本公共服务均等化和建立政府主导、统筹城乡、可持续的基本公共服务体系这一国家战略。个人利益的责任主体是每个具体的人，公共利益的主体是社会和政府，但是，公共利益与个人利益密不可分，住宅小区环境恶化会导致个人财产贬值，社会失序会导致经济紊乱和个人经济损失，乃至财产缩水。在公共领域，从老百姓买得起什么由市场决定转向老百姓需要什么由政府确保，也就区别了市场供给与公共福利，前者的目的是利润，后者的目的是公共利益
6、。无论如何，这都是一个根本性的转变。从谋取利润转向公共利益或公共福利，满足老百姓的需求，成了自罗斯福新政以来政府公共服务的核心理念。在 20 世纪 30 年代的经济危机前后，罗斯福政府通过税收来实现和提升政府提供公共服务的能力，从此，“国家作为供应者的角色，预示了它作为筹款人和收税人的功能。在新政的治理下，政府本身开始成为全国无可匹敌的最大企业。”中国略微情况不同，在转向实现政府公共福利目标和实现老百姓的公共利益过程中曾发生了两件事情，一是中央政府把越来越多的公共服务职能交给了地方政府，主要由地方政府来实现民生目标。二是地方在税收能力有限的环境下，不得不打土地和银行的主意，于是，在最近几年，地
7、方政府成为全国无可匹敌的房地产开发商和最大的银行债主，也就出现了近期各方关注的地方债务和房地产泡沫问题。纵观历史，这是中国在实现公共利益过程中的“中国特色”。（二）实现公共利益的下一步自从“十一五”规划纲要首次提出基本公共服务均等化至今，基本公共服务体系建设作为促进社会平等、缩小收入差距的政治策略越来越得到人们的关注，2012 年，它被具体化为国家基本公共服务体系规划，纳入发展规划。总体来说，这一时期，无论是政府还是社会，无论是学术界还是媒体，对基本公共服务体系建设的认识主要还是限于明晰公共利益的主体责任上，对于如何实现公共利益，虽然进行了一些探索，还缺乏深入和系统研究。当前，人们对于基本公共
8、服务是居民应享有的权利已经没有什么异议，但是对于如何实现这个权利有许多问题还需要深入探讨。学术界流行以及实务部门正在推进的政府购买服务只是对如何实现公共利益途径所进行的探索之一，如果仔细分析政府、市场、社会和公共服务类型、性质的具体过程和特点，政府购买服务这一命题会显得过于简单，难以适应实际发展的要求。举个例子，2013 年以来国务院决定加快推进政府机构改革和转变政府职能，把该下放给市场的权力下放给市场，把该下放给社会的权力下放给社会，把该下放给地方政府的权力下放给地方政府。实际情况绝没有这么简单，例如，下放给市场，首先，现实的市场都不是理论意义的市场，它存在很多缺陷甚至失灵的方面，政府下放给
9、市场权力后，如何确保绩效？这就涉及政府如何监督和评估。一般说来，“政府常常不能准确地知道自己到底要买什么，从哪里买，或者买到的是什么。”权力下放给市场，政府减少了提供服务的专业压力，却增加了监管和评估的压力，两者的专业化要求虽不一样，但是工作量可能不相上下。还有，现实中社会组织也不是纯粹意义上的社会组织，人们经常讲到的志愿性、非营利性等，事实上，一旦进入商业领域运作，非营利组织，“在出现极坏的情况，商业化经营有可能葬送组织的社会服务宗旨。”现实中，这类情况已经屡见不鲜，社会舆论多多，从 9.11 之后的美国红十字会，到最近几年间的中国红十字会，莫不如此。这些，都需要在基本公共服务体系建设中深入
10、研究。政府作为委托方和社会组织或企业作为代理人之间的关系非常复杂，主要表现在利益冲突和监控管理，“利益冲突和监控问题是委托人和代理人之间各种交易的通病。”过分迷信政府购买公共服务可能会为错误诊断的疾病开出错误的药方。围绕着维护和实现公共利益来探索完善基本公共服务体系，以及加快政府自身改革和建设，是不可逾越的环节。从单纯的政府决策到综合决策（一）无法摆脱个人利益的公共利益不论是由政府还是由市场来负责公共服务供给，都需要明确政府自身是不创造价值的。充其量，政府在市场和社会之间扮演了财富分配者的角色，通常意义上，人们关注的是，它是否能够扮演一个公正、正义、公平的分配者的角色，这就涉及到政府在实现公共
11、利益过程中的决策模式问题。纵观历史和现实，由于政治家、政策制定者、政策执行者本身就是社会成员的一部分，都有着自身的利益和诉求，加上决策过程的复杂，他们往往或者主观上会倾向于某一利益群体，或者客观上作出不利于某一群体的决策，导致政策的不公平、不公正，甚至缺乏公平性和正义性。历史上，美国的老百姓从罗斯福的社会福利中尝到了甜头，得到了实惠，最初他们欢呼雀跃，“人们多少有点天真地把山姆大叔视为一个与老百姓的钱袋子完全无关的慈善之源。”然而随着时间的推移，随着社会福利刚性特点的显现，人们渴望更高水平的福利，也担心福利体系潜在的问题：政府的官僚作风、对弱势群体的娇纵，联邦政府对地方政府权力的侵蚀而导致州政
12、府的衰弱，等等。在经济大萧条时期，公共服务的效率、运行过程中的贪污腐化等问题已经暴露出来了。“在政府充当监管者的体制下，总是潜伏着这样的危险：当做公共利益来夸耀的东西，实际上会变成一个集团的利益如果不是实业家、银行家或退伍兵的利益，那么便是农民、工会或者一大帮无用之辈的利益。”“他（罗斯福-作者注）致力于通过提升物价和大规模经济扩张，而不是通过降低物价和注销债务来实现复兴。他必须始终让自己的脚踩住加油器，而不是踩住刹车，前方的道路看上去尽管黑暗，但他必须一直向前开。”罗斯福时期，利益集团业已形成，即便是那些为政府服务的经济专家、公职人员也没有表现出人们想象的无私和诚实，更不用说那些大企业了。在
13、公共政策的制定过程中，所有相关利益者，都不是生活在真空中，他们都有自己的利益和政治立场。决策本身是一个非常复杂的过程，既涉及到认识方式问题，也涉及到如何把各种认识组合起来形成一个全景式描述和分析。“政策制定的关键问题是信息的系统性和机构问题。碎片化的学术训练和碎片化管理机构阻止了我们系统地去分析问题，这种危机是一个体制问题。如果我们只看问题的一部分，这部分只是一个个人偏好的认识问题。在全球市场和国家规制、国家政策以及国家与全球之间的关系这样一个层面上，个人的碎片化认识将显得微不足道。每个人都认为自己提出的问题很重要，但是现实问题是一个系统性问题。”这实际上告诉我们，决策的综合性和系统性，也就是
14、如何建立综合决策机制问题。建立综合决策机制不是一个新问题，十几年前就已经提出来了，只是如何落实的问题。进一步说，各种不同的认识背后必定牵扯到不同的利益群体，综合决策过程不仅是一个通过讨论补充各自不同认识缺陷的方式，更是一个利益博弈过程。尤其在当下中国，利益群体的形成已经是一个不争的事实，如何在平衡各个利益集团的关系中形成新的利益平衡并实现公共利益最大化是当前推进基本公共服务体系建设的关键。（二）以完善的决策机制确保公共利益公共利益的实现需要建立和完善公共决策机制，发挥所有利益相关者的作用。要通过公共决策机制把各个方面的意愿表达出来，使各项基本公共服务的建设有的放矢，真正满足人民群众的需求，避免
15、公共资源的浪费和在社会领域制造“泡沫”，也避免社会矛盾和社会冲突。政府要支持各类居民自治组织的建设和完善，通过诸如业主委员会等形式的公共参与机制来实现公众意愿表达和公众监督的目的。“十三五”时期基本公共服务规划要在实现公共利益的公共决策机制方面有所创新，就需要跳出单纯的就基本公共服务谈基本公共服务的视野，另辟蹊径。评价机制的关键是居民的满意程度和公共服务达到的实际效果。这就要求客观全面评价公共服务的绩效。所谓客观，就是要真正建立独立的第三方评估机制和机构，使评估方在不受到实施方干扰、影响和左右的情况下，能够行使评估职能。所谓全面，就是要从效率、效益、经济和公正四个方面全面评价公共服务发挥的作用
16、。同时，既要评估公共服务的直接产出，还要评估公共服务的间接产出或长远影响。要充分认识到，基本公共服务作为政府确保个人实现基本权利的制度安排，更要着眼于长远，如，政府负责义务教育，不仅仅是着眼于当前的升学率，更是着眼于国家和民族人口素质以及由这种素质所决定的国家和民族的竞争力。再比如，各地实行的所谓“名校制度”的实际效果到底如何？需要怎样的评价，名校从长期看培养的人才是不是真正成为社会需要的人才？名校真正成才的人是得益于名校的教育质量、名校的领导与教师的素质呢？还是得益于它吸引的生源的素质、家庭、社会关系？这个问题至今没有深入科学的研究，但的确需要对其深入研究，因为它决定着教育改革的方向。从一般的价值取向到具体的政策措施明晰公共利益是一般意义上的价值取向，而实现公共利益则需要制定具体政策。（一）从性质类型、供给方式与需求特点细化公共服务对于基本公共服务，要根据社会问题、社会服务、公共服务的对象、活动类型、评价效果、时限等进行分类，然后采取不同的处理和解决办法。不同的社会问题需要采取不同
