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1、公共政策分析政策评估0. 0. 主要内容主要内容n n政策评估的一些基本问题政策评估的一些基本问题n n多元的政策评估系统多元的政策评估系统n n政策评估的一般程序政策评估的一般程序n n政策评估的实践政策评估的实践1. 1. 政策评估的一些基本问题政策评估的一些基本问题n政策评估的概念宽泛地讲，政策评估包括由各种组织或个人针对一 项政策的各个方面所进行的各种评价，包括政策方 案的评估、政策执行的评估、政策结果的评估n系统性的评估和分散的评估系统性评估：由特定机构所组织的有计划、有步骤 的评价过程。具有正式性。有目的、有计划、有步 骤。分散的评估：社会上的个体和群体分散的评价。缺 乏正式性、系
2、统性和目的性。经常具有片面性。n政策评估的两个层面事实层面：评估的目的是向人们说明一些事实，不涉及价值冲突。比如，政策结果是什么？ 政策目标是否达到？该政策是否是该结果的原因？政策的成本有哪些？是否有效率？等等。价值层面：以特定的价值标准来判断政策的影 响，比如，公平性。但不同利益主体对这些价 值标准的定义可能会存在差异。n政策评估的对象应当是政策的影响：Policy Impact = Policy Output + Policy OutcomePolicy outputs are the things actually done by agencies in pursuance of pol
3、icy decisions and statementsPolicy outcomes are the consequences for society, intended and unintended, that stem from deliberate governmental action or inaction.n关于政策影响的评估应当注意的问题政策预期的影响和非预期的影响n每一项政策在设计时都指向特定的政策问题和目 标群体。因此，这些问题和群体是评估时首先需 要想到的对象。也就是说，我们首先必须明确哪 些是政策的目标群体，什么是政策的预期目标。n进一步地，政策可能产生预期的结果，也可
4、能产 生非预期的结果。政策的影响可能会超出预定的 政策问题和目标群体（third-party effects, spillover effects, externalities）政策既有benefit，也会造成cost。关于成本的 评估应当考虑到：直接成本：（1）通常比较容易衡量。但有 时政府的支出可能同时用于多重目的，此时 在每个目的上的成本分配比较困难；（2） 直接成本中既应包括公共开支，也应当包括 私人开支间接成本：（1）除了直接成本外，政策所 造成的负面影响可以计入间接成本；（2） 间接成本可能是无形的，或非货币的，但需 要以货币衡量机会成本Material (tangible) ef
5、fects vs. Symbolic (intangible) effectsn原则上，政策评估应当综合地考虑有形和无 形的影响n然而，评价无形的影响在技术上非常困难例：“专家称佘祥林精神损害赔偿无法可 依访中国政法大学法学院院长马怀德 教授”（ http:/ 37454/37459/3328513.html）政策的一些后果可能在未来才会体现出来n比如，教育政策的许多影响，甚至可能是主 要影响，只有在许多年后才能体现出来n问题是，时间越长，不确定性越大，政策影 响的扩散效应表现得也越突出n政策中的“短期行为”、对长期影响评价的困 难2. 2. 多元的政策评估系统多元的政策评估系统n政策评估中的
6、政治分散的评估是政治过程的一个组成部分。评估 往往成为表达进一步的政策诉求的途径。即使是系统性评估也往往带有强烈的目的性， 同时也很有可能与特定的利益背景密切相关。任何评估都有其制度背景，因此，评估也会与 权力划分、机构的使命和职能、政策活动者之 间的关系等因素密切相关。简言之，它是在特 定的政治系统中完成的。n评估与利益的相关性证明了多元评估体系存在的必要性。或者说，我们只能依赖具有多元目的性和（或）利益背景的评估体系，其中包括政府评估、非政府组织的评估和公民个体或群体的分散评估例：美国的多元评估体系n在美国的政策评估中，既有官方的参与者（国会、行政机构、司法机构），也有大量非官方的参与者（
7、非政府组织、大学中的研究机构和学者、媒体、其它组织和个人），构成一个多元的评估体系。n非官方的参与者参与方式n受雇于政府进行研究，尤其是大学中的研究 机构、学者n自我组织的评估活动：比如，著名的非政府 研究组织在政策系统中的关系n通过参与政府组织的评估来影响政府n与利益集团的结合n向公众和社会传播信息n官方参与者国会与congressional oversightn国会的评估源于国会的监督职能，且与国会 的其它职能紧密联系在一起。其特点是，相 对分散，系统性差。n方式：（1）议员应选民的请求在参与协调 选民与政府关系过程中所做的评估活动；（ 2）委员会以听证和调查的方式所进行的评 估；（3）拨
8、款过程中的评估；（4）审查总 统人事任命过程中的评估；（5）委员会所 进行的研究活动政府责任办公室（Government Accountability Office）n隶属国会并为国会服务，但按照规定，它应 当在国会与总统之间保持中立。nGAO被称为行政机构的“监察者”，其主要任 务是审计行政机构的开支并评价它们的计划 。n方式：依据法律所赋予的权力进行常规性审计活 动。比如，The Legislative Reorganization Act of 1970要求GAO 按照现行法律来审查政府项目和政府行为 ，包括对其进行成本-收益分析。应国会委员会或议员的要求进行专项研究Presidenti
9、al Commissionsn总统为了特定的目的而建立的一种临时性机 构。在政策制定、执行和评估方面都可能发 挥作用。有时，总统委员会是专门为审查和 评估的目的而建立的n有时是总统应对外部压力的产物。具有一定 独立性。比如，1986年由里根所任命的 Presidents Special Review Board在对“伊 朗门”事件的审查结果中对总统提出严厉批 评，并要求总统采取措施加强对National Security Council的控制。行政机构n一般来说，行政机构并没有动力来对自己进 行评估。这可能是因为：评估活动必然会挤占资源；一旦出现负面结果，n因此，政府对自己进行评估的最终动力来
10、自 于对政府活动的监督压力政府可能面临改进效率的压力，这种压力 经常来自于年度预算的编制和审计过程。为了改进效率，政府就需要对各个部门乃 至部门内部分支机构甚至个人的表现进行 评价。3. 3. 政策评估的一般程序政策评估的一般程序n设计评估方案确定评估的具体内容，包括评估的对象与评估 的目的。n评估的对象：（1）哪项政策？政策之间互 相关联，有时难以区分。比如，减贫政策与 社会保障政策。（2）政策方案的评估、政 策执行的评估还是政策结果的评估？等n评估的目的评估的目的与对象密不可分以结果评估为例：评估的目的可能是为了 获取执行结果的信息。比如，做了什么？ 以多大代价获得该结果？当初的预期目标
11、有没有达到？做的过程是否有效率。也可 能是在价值层面进行评估。比如，是否符 合某种价值标准，比如，公平？最后，评 估的目的还可能是全面的评价。比如，全 面地评价该政策的价值。到底是否值得？选择评价的标准n出于不同目的、在不同层面进行的评估会使 用不同的评估标准。n确定具有可操作性的衡量指标。它们应当：能够用来反映上述标准，或者能够用来计 算出（或合在一起能够反映）上述标准；在实践过程中能够衡量到，即，具有可操 作性比如：对于减贫结果的评价：投入人财物 数量、使多少农民脱贫、收入提高幅度、 脱贫面的衡量，等等注意：针对特定问题来设计相应的指标确定采用的研究方法定性方法还是定量方法。定性方法，比如
12、专 家咨询方法；定量方法，主要是统计分析方 法：实验方法（实验组和控制组）、准实验 方法（对照组和控制组）、before-and- after study（对比政策实施前后的变化）确定数据的搜集和处理方法n实施评估：搜集资料、分析资料n总结评估结果4. 4. 政策评估的实践政策评估的实践n早期实践早期实践中，许多行政评估方法都是从企业的评估方法借 鉴过来的，比如：1970和1980年代PPBS（Program Planning and Budgeting System）首先为Ford公司所发 展，然后被美国国防部所借用并最终为整个美国联邦政府 采用；MBO（Management by Obje
13、ctives），首先由Xerox 公司所发展，然后被卡特政府采用；也有一些评估方法是 政府自己开发的，比如加拿大政府在1980年代所开发的 PEMS（Policy and Expenditure Management System）和 OPMS（Operational Performance Measurement System）n项目评估（program evaluation）GAO：“项目评估是定期的或者基于特别原因而进行的、针对一个项目的状况所进行的系统性 评价。项目评估可以由项目管理者主持，但更 多地是由项目外部的专家（包括项目所隶属机 构内的专家和机构之外的专家）来主持的。”包括：p
14、rocess (or implementation) evaluation，outcome evaluation，impact evaluation，cost- benefit and cost-effectiveness evaluationnPerformance Management and Performance MeasurementGAO：“绩效测量是针对特定项目所取得的成 果特别是其中与项目预先设定的目标相关 的那些成果所进行的程序性地监测以及对 监测结果的报告。绩效测量通常由项目的管理 者和项目所在机构的管理者来执行。”GAO：“绩效测量所考察的内容包括：项目执 行过程中所采取
15、的行为的类型和水平（项目的 过程）、项目所直接形成的产品或服务（项目 的产出）以及这些产品或服务所造成的结果（ 项目的结果）”Performance Measurement的指标大体可分为 如下几类：n效益（effectiveness）：反映项目的产出与项目设 计的要求相符合的程度。n效率（efficiency）：反映项目的投入与产出之间的 对比。n质量（quality）：反映项目所提供的产品或服务符 合客户要求的程度。n费时性（timeliness）：反映每单位产出所需要的 时间。n生产率（productivity）：反映增加值与所消耗的 劳动和资本的比率。n安全性（safety）：反映组织
16、整体上的健康性及其 雇员的工作环境。绩效管理与绩效测量密切相关。一些学者在使 用时甚至对二者不加区分。确切地说，绩效管 理的概念在内涵上包含了绩效测量。它所指的 是形成和传递各种绩效信息指标（即，绩效测 量）并运用这些绩效信息来进行管理以达到某 种目标的过程。一般来说，绩效管理的过程包括确定项目的目 标、建立绩效测量体系、确定各个部门及管理 者的责任和绩效指标、收集数据进行绩效测量 、报告绩效指标、绩效测量信息的运用，等等 。绩效管理（绩效测量）与项目评估在评估内容 上的差别n绩效管理（绩效测量）的兴起是新公共管理运动的结 果n绩效管理（绩效测量）所关注的核心问题是项目本身 所设定的目标是否实现。而项目评估所涉及的内容则 在广度和深度上都超过绩效管理（绩效测量）。n绩效管理（绩效测量）主要用于日常的、程序化的管 理过程。以新公共管理改革所提倡的“结果导向”和“ 顾客导向”的公共管理为例，绩
