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1、公共政策分析山西财经大学 公共管理学院白凤峥授 课 内 容v公共政策基础v 公共政策流程v 公共政策分析框架v 公共政策分析模式第一讲 公共政策基础v第一节 公共政策的界定v第二节 公共政策分类v第三节 公共政策的价值选择 重 点v 公共政策是什么v 为什么进行政策分析v 政策分析解决什么问题第一节 公共政策的界定v 在现代社会中，政策可以说是无处不在，已经渗透到生活的各个层面。v 看病-医疗卫生政策v 上学-教育政策v 旅行、开车-交通规则v 结婚生子-计划生育政策v 没有政策的必要干预，就难以保证正常的社会生活秩序。v什么是政策？内 容 提 要v一、政策研究的起源v二、政策含义v三、公共政
2、策v四、为什么进行公共政策分析v五、我们从政策分析中可学到些什么v六、什么原因减缓了对政策分析的热情一、政策研究的起源p1、市场失灵公共政策分析的逻辑起点p 市场运行的结果产生了经常的、无数的缺陷，为了弥 补市场失败，需要政府制定出必要的公共政策。p 市场缺陷的原因：市场竞争的不完全性、市场的外部 性和公共产品的供给。p2、政府干预v1、政府的干预行为既是经济行为又是政治行为。v2、凯恩斯主义：利用财政政策和货币政策双管齐下。主 要政策主张：投资社会化、提倡多消费、缓和收入分配不 均、增加货币供应量v3、政府干预的缺陷v（1）市场与非市场的区别；v（2）政府缺陷v 政府中的公务人员，事实上是由
3、“经济人”组成，会 造成政治制度失灵、权力滥用、成本高、浪费大、官僚主 义等u 正效应公共政策弥补了市场缺陷，解决了市场分配 不公等问题。u 负效应非但没有解决了市场运行中的矛盾，却加 剧了市场主体之间以及它们与政府之间的矛盾，使市场秩 序更加混乱。一、政策研究的起源（续）.v4、 政府的角色与能力v （1）角色：裁判、服务、协调、监督、管理v制定规则、提供服务、协调关系、监督管理v （2）能力：合法化能力、适应能力、政策能力（利益认定和综合、制定、执行政策、扩 大公共产出及其质量等）、资源提取能力、经 济调控能力、社会管理能力等。4、 政府的角色与能力v也有人将政府能力概括为三个方面：v 经
4、济能力：推动本国经济发展；维持税收和保持公共财政收支平衡v 社会能力：维护社会秩序的能力、达成社会谅解和实现社会整合包括 社会基本价值观念和社会公众利益、实现和维护社会公正的能力v 自我发展能力：有效的反应和应变的能力：社会感应能力、分析判断能力、迅速作出最优化对策的能力、预测政策结果的能力；适应环境创新发展的能力；自我更新的能力二、政策含义v 政策(policy)：v 作为一种社会现象，随着国家和人类组织行为的出现，很早就出现在人类历史上，政策概念的形成相对滞后v 英语中政策一词的现代含义是一整套行动方案或计划，一组政治目标。一项政策可以说是一种为政府行动或反应做出原因解释和提供合理依据的尝
5、试。v 二、政策含义（续）政策：指某项被接纳或提议去达成某一情况或目标的行动方案。（公共政策词典吴定）u 现代政策一词由西方经日本传入中国u 适用于政府机关、私人企业及各种社会机构。政策概念讨论：v二战以后的现代自由民主国家寻求建立通过政策来解释期 和发行的制度体系，政策在现代意义上有10种用法。v一个活动领域的标签v总体目标或事物期望状态的一种表达v专门性的建议 政府的决定v正式的核准 一项计划v一种产品 一种结果v一种理论或模型 一个过程三、公共政策（一）公共的含义u以解决社会公共问题为目标（维持现行社会的正常运转；解决现实社会运转中的阻碍 ；国家和社会发展趋势的预测和发展规划的制定）u以
6、体现公共意愿为总体标准u由国家政府或其他公共权力机构具体制定和推行（有权决定和实施国家与社会管理的权力机构；国家政府 、执政党、社会公共组织、国际组织、政治系统中的权威 人士）u形成过程经由法定的民主政治程序 （将民众的意愿反映到决策机构中；可以对不同的价值认识 和利益冲突进行协调、整合；少数服从多数，提高决策效 率）（二） 公共政策公共政策(public policy)概念的多种阐释西方u罗伯特艾斯顿：政府机构与它周围环境之间的关系；u托马斯戴伊：政府决定去做或不决定去做某一事情的行 为倾向；u哈罗德拉斯韦尔：一种包含目的、价值和策略的大型规划 ；u詹姆斯安德森：一个或一批行动者为解决某一问
7、题及其有 关事物的有目的的行为过程；u戴维伊斯顿：对全社会的价值作有权威性分配u伍德罗威尔逊：公共政策是由政治家（具有立法权者）制 定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规。（二） 公共政策（续）公共政策概念的阐释东方（列举）v伍启元：行动或活动的指引、引导或指示，是一个政府对 公私行动所采取的指引；v兰秉洁等人：是国家、政党为实现一定历史时期的任务和 目标而规定的行动准则和行动方向v陈庆云：是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益 进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则 。v教材概念：以政府为代表的公共权力主体制定和执行的用 以确定和调整广泛社会关系的行为规范。公共政策
8、概念概括综上所述:公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取的政治行为。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。政策的构成要素公共政策资源公共政策主体公共政策目标公共政策客体公共政策形式四、为什么进行公共政策分析v纯粹科学上或学术上的理由：分析社会、经济、政治力量对公共政策内涵的影响探究各种制度安排与政治过程对公共政策的影响揭示政策的本质及其规律，增加人们对政策系统的知识v职业上的理由：有助于了解政府决定的成因与结果，改善我们的社会知 识了解
9、政府的行为与不作为对社会产生的影响了解政府系统如何对环境做出回应v政治上或行政上的理由：通过了解公共政策的成因与结果，是我们能应用科学知识来解决实际问题通过描述，来指引我们如何达到期望的目标因为“政治目的”而进行研究：确保国家采取“正确”的政策以达到“正确”的目标促进政治意识的提高，改善公共生活五、我们从政策分析中可学到些什么v描述 我们可以描述公共政策，知道政府在福利、国防、教育、人权、卫生、环保、税收等方面，政府正 在做什么，没有做什么。比如我们交了多少税金？政府每年花费多少，花在何处？医疗保险改革的方案有效吗 ？低保符合人权要求吗？五、我们从政策分析中可学到些什么（续）v原因我们可以探究
10、公共政策的原因或决定因素（determinants）v我们可能探究政治制度、过程以及行为层面对公共政 策的影响v也可能探究社会、文化等对公共政策的影响，如老龄 化等v政策是因变量，而各种决定因素是自变量五、我们从政策分析中可学到些什么（续）v结果我们可以探究公共政策的结果（consequences）或影响 （impacts）-涉及政策评估v公共政策对人民生活产生何种影响v探究公共政策对政治制度的影响：比如减轻农民负 担对政府的威望有何影响？v也可探究公共政策对社会的影响：死刑有助于威慑 犯罪吗？宽松的福利政策是否导致更大数量的贫困 人口？增加教育支出是否有利于提高学生的学习成 绩？v公共政策成
11、为自变量，而影响的结果成为因变量五、我们从政策分析中可学到些什么（续）社 会政治体系公共政策制度、过程与行为社会的、经济的环境公共政策财富与所得；通胀与失业； 教育与环境；贫困；健康与 寿命；不平等与歧视，等等国家结构；权力分配； 政党；利益集团；投票 行为；官僚；政府间关 系；各机构间关系，等公民权利；教育政策；福 利政策；税收政策；医疗 卫生政策；国防政策；刑 事司法；管制，等六、政策分析的局限性v政府权力的限制和能力的有限性人们很容易夸大政府政策或好或坏的重要性政府政策不管如何具有独创性，它解决全部或部分社 会问题的能力不够清楚无知、犯罪、贫困、种族冲突、不平等、贫民住宅、 环境污染、人
12、口膨胀等问题始终存在，很难发现什么 样的解决方案对这些问题有效政府受到很多社会力量的限制，家庭、社会结构、孩 子的教育，等，不容易受到政府的左右政策分析能否“解决”中国棘手的社会问题？令人怀疑六、政策分析的局限性（续）v对问题的意见分歧如果对问题本身没有达成尽可能的共识，则政策分析便 无助于提供解决方案比如教育政策上，政策制定者认为应该解决的问题是培 养好人；学校教育者则主张提高学生成绩。政策制定者 希望解决思想道德素质差的问题，学校教育者则认为应 该解决学生知识单一的问题政策分析无法解决价值冲突问题，它无法决定什么对社 会最具价值六、政策分析的局限性（续）v1、社会科学研究的局限性主观性的解
13、释，无法保持价值中立不太可能对人类进行某种受控制的实验v研究者不能命令儿童进入劣等学校数年，以便观察 对其学习成绩是否有负面影响v无法在现实世界的情境中控制所有因素，很难精确 指出何种原因造成教育的成就或失败v不能强制要求一些富人该多交什么程度的税，以便 知道政策在多大程度上有助于解决两极分化的问题六、政策分析的局限性（续）v2、人类行为的复杂性：最大的因素复杂的社会问题使得社会科学家无法对所提政策方案进 行精确预测社会科学家就是因为无法足够了解个人与团体的行为， 以至于没有能力提供政策制定者可信的建议大部分的社会问题由多项因素所形成，因而不可能产生 任何轻易的解释或解决措施案例讨论：奶粉事件
14、第二节第二节 公共政策的分类公共政策的分类v内容提要：v一、公共政策的分类v二、公共政策的作用v三、公共政策的具体表现形式一、公共政策的分类 现实社会中，每一个领域都应有公共政策存在 ，公共政策所要解决的问题是多种多样的，因此 公共政策的类型有很多，从不同的角度有不同的 分类法。u按纵向层次划分：元政策、总政策、基本政策、 具体政策u按横向划分：政治政策、经济政策、社会政策、 文化政策u按效力影响范围划分：全局性政策、局部性政策u按制定主体划分：国家政策、政党政策、政治团 体政策（一）按纵向层次划分1、元政策v 是关于政策的政策。元政策是指导和规范政府政策行 为的理念和方法。涉及的内容包括：哪
15、些团体和个人，按 照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式， 如何制定公共政策等。v 元政策的功能：指导人们正确地制定、执行、评估、 分析公共政策。v 在西方公共政策的发展演变中，元政策最初集中研究公 共政策制定系统的改进与优化，先将内容扩张到对公共政 策执行模型、方法、政策评估的科学系统与模式。v 因此，元政策是整个公共政策系统与过程的政策， 表达关于公共政策制定和实施的方法论 。例1：两种程序性政策v政府价格决策听证暂行办 法第一章 总则第二章 听证的组织第三章 听证程序第四章 法律责任第五章 附 则 v中华人民共和国行政许可法第一章 总则 第二章 行政许可的设定 第三章 行政许可的实施机 关 第四章 行政许可的实施程 序 第五章 行政许可的费用 第六章 监督检查 第七章 法律责任 第八章 附则 （一）按纵向层次划分v2、总政策v 政策体系中处于统帅地位的，对一个国家的全局产生
