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1、第四讲政府间关系一、政府间关系研究概述（一）政府间关系的涵义1、广义的政府间关系不仅指中央与地方政府的关系，还包括地方各级政府之间的关系，以及各国政府之间的关系国际间的政府关系。2、 IGR（intergovernmental relation）政府之间以及它们的机构之间的联结、互动、相互依存以及公共官员之间的相互影响。3、国内学者对政府间关系的理解（1）政府间关系 各级政府间和各地区政府间的关系，包含纵向的中央与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。（2）府际关系 包括以上的主体，而且政府部门也是府际关系中十分重要的主体。林尚立谢庆奎4、政府间关系指中央政府与各级地方
2、政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方正、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政礼数关系的非同级地方政府之间的关系。（二）政府间关系的研究途径1、传统的中央控制模式中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府间体系进行管理，而不是着眼于整个体系。地方政府是被控制的，而不是自控的，是依赖性的，而不是自治的。2、地方自治模式强调高度的地方分权和自主治理，而不是中央的控制和影响，意味着中央政府从公共领域的退缩，政策的成功在于确保地方拥有必须的政策自主权、资源以及自治权。3、网络模式缘于传统等级制组织的困惑和网络时代对新型组织模式的呼唤。（1）行动者的多样性与等级色
3、彩的弱化（2）相互依赖与分权（3）策略活动与合作二、政府间关系的实证研究（一）拉焦尔模式的行政部门的结构 根据分权的程度将政府间关系的类型分为三种：1、政治性分权2、行政性分权3、行政权转让n（1）中央与地方政治性分权。即一般是在联 邦之下分权，是中央当局与地方政治共同体之间 的权限分离。地方政府与中央政府的关系是对等 的，地方相对于中央是独立的政治实体； n（2）中央与地方行政性分权。即地方政府与 中央政府不存在对等关系，地方拥有一定程度的 自治，在财政上享有部分自治权，地方政府有时 必须服从中央政府； n（3）中央与地方行政权转让。即中央向从属 于中央政府的地方转让部分权限，地方政府是中
4、央政府的派生机构，完全服从中央政府。（二）赖特模式根据美国政府在不同年代的中央政府与地方政府的相对关系概括出三种模式：1、分离模式2、下位包含模式3、相互依存模式赖特（Wright）的理解政府间关系 （三）政体模式根据国家结构形式的不同，政府间关系可以概况为三种模式： 1、单一分权型模式（英国）2、联邦分权型模式（美国）3、单一集权型模式（法国）国家结构形式n国家结构形式是指特定国家的统治阶级根据一定原则采取的调整国家整 体与部分、中央与地方相互关系的形式。如果说政体或者说政体组织形式是 从横向角度表现国家政权体系，那么国家结构形式则是从纵向角度表现国家 政权体系。现代国家的国家结构形式主要有
5、单一制和联邦制两大类。n单一制是指国家由若干普通行政单位或者自治单位组成的国家结构形式 。在单一制下，国家只有一部宪法，一个最高立法机关和一个中央政府，一 套完整的司法系统。地方政府的权力由于中央授予，每个公民只有一个统一 的国籍。n联邦制是由两个或两个以上的政治实体(共和国、州、邦)结合而成的一种 国家结构形式，联邦制国家由各个联邦成员组成，各成员单位先于联邦国家 存在。联邦成员国在联邦国家成立之前，是单独的享有主权的政治实体；加 入联邦之后，虽然不再有完全独立的主权，但在了保险法规定的范围内，联 邦成员的主权仍受到法律的保护，联邦成员有自己的宪法和法律。在组成联 邦制国家时，联邦成员单位把
6、各自的部分权力让渡给联邦政府，同时又保留 了部分管理内部事务的权力。 （四）市政管理体制涉及的是州或省政府的下一级政府市政府的地位和职权。可以划分为三种模式：1、市长议会制2、委员会制3、议会经理制三、我国政府间关系的特点及其发展（一）传统的中央与地方政府之间的关系模式（1）中央高度集权。（2）上下级政府间呈现层级隶属关系。（3）地方政府相互间横向联系少。（二）分税制下的政府关系1、我国成立以来的财政体制（1）建国初期的“收支两条线”模式（49-52年）（2）“分类分成”模式（53-57年）（3）“总额分成”模式（58-78年）（4）“分灶吃饭”的模式（7987年）（5）“地方包干”的模式（8
7、893）（6）分税制（94年至今）2、财政包干制暴露的弊端是分税制实行的动因（1）地方保护主义盛行，影响统一市场的形成和产业结构优化；（2） 政府干预经济动机明显，阻碍企业转变经营机制；（3）国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。 1978-1992年中央与地方财政收支比重2、分税的基本方案（1）根据税种不同划分中央和地方的收入（中央税，地方税和共享税）（2）分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税。（3）实行税收返还和转移支付制度1993-2004年中央与地方财政收支比重3、对分税制的问题（1）地方财政缺口逐年增大，造成地方财政
8、紧张，而且集中在县乡一级政府财政困难 。初次分配和再分配（2）东中西部地区的不均衡现象逐步拉大人均预算收入和人均支出转移支付制度：税收返还、专项补助和其他补助（3）分税制的“驱赶”效应财政收入：由预算内转到预算外，由预算外转到非预算。收入来源：从依靠企业到依靠农民负担和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“城市化”。（三）逐步建立公共财政框架1、审视中央政府与地方政府的事权划分是否合理。2、明确地方政府的税种3、规范转移支付制度4、适当放宽地方政府的举债能力（四）各地方政府间的横向联系有加强的趋势1政府间关系等级制结构的变化（1）准层级的压缩。 （2）中心城市的发展对等级制的影响。2、地方政府间横
9、向联系的扩展（1）地方政府横向联系的类型 一是省区间的经济协作区；二是省区毗邻地区经济协作区；三是省区内经济协作区；四是城市经济技术协作网络。（2）地方政府间横向联系的形式一是交流与合作签订协议；成立协会；举办论坛或召开会议； 组建联合体、协作区、经济圈等；建立都市联盟等 等。二是竞争与摩擦对中央政府所掌控资源的争夺；对各种经济发 展资源的争夺；地区封锁和市场垄断。三是支援涉及经济、教育、人才培养、资源开发等方面（3）地方政府间横向联系对政府间关系的影响。 首先，地方政府间的横向合作密切了地方之间的经济关系，从而增加了地方政府之间的相互依赖性。 其次，地方政府间横向合作的发展改变了中央与地方政
10、府的博弈格局。本讲小结1、政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方正、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政礼数关系的非同级地方政府之间的关系。本讲小结2、分税制的核心在于划分权限、划分税种、分设机构。在划分了中央政府的事权和地方政府的事权的基础上，按照财权服从事权的原则，建立起中央税收和地方税收体系。3、 逐步建立公共财政框架要审视中央政府与地方政府的事权划分是否合理；明确地方政府的税种；规范转移支付制度四、案例分析n（一）阅读教材上的案例3提示：案例中涉及到政府间的哪些关系？这个 案例的主要启示或意义是什么？n （二）同学之间自由讨论n （三）发言n（四）讲评或补充
