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1、美版土地增减挂钩模式解析2015-03-20PICCUD本期导读请点击 ? 顶端 蓝色字样 关注我们 日本 | 东京周边新城建设启示荷兰 | 城市社会住房体系研究英德 | 治霾变身生态旅游城市美国 | 土地增减挂钩模式解析美版“土地增减挂钩”开发权转移TDR周君，美国宾夕法尼亚大学城市规划硕士，就职于国家发改委城市中心规划院饱受争议的“土地增减挂钩”并非中国独有，它从本质上讲是一种土地开发权的转移（TDR, Transfer Development Rights），其概念起源于美国，是一种创新性的土地开发控制手段，最早在纽约等大城市进行尝试，后在其它地区得到推广。1土地增减挂钩 与 TDR(土
2、地开发权转移 )我国土地“增减挂钩”始于2004年国务院 28号文件国务院关于深化改革严格土地管理的决定。文件中规定，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。为规范增减挂钩工作，国土资源部先后出台关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见（国土资发 2005207号）、城乡建设用地增加挂钩试点管理办法（国土资发2008138号）等政策文件。此后，“增减挂钩”试点如雨后春笋般遍布全国。“增减挂钩” 实施的出发点是在保护耕地和经济发展之间寻求平衡，它对我国城市发展和城乡空间资源配置影响重大。然而自出现伊始，关于“增减挂钩”的争议一直不断，也引发了诸多专
3、家学者的激烈讨论。以周其仁为代表的支持派认为“增减挂钩”有助于推动土地资源的集约利用，实现城市资本与农村闲散土地资源的良性互动；而以陈锡文为代表的反对者对“增减挂钩”所带来的诸如“农民被上楼”、“增值收益权被剥夺”等问题表示深切的担忧。通过分析 “增减挂钩” 的基本动因和做法，我们发现它并非中国独有。我国“增减挂钩”的做法是通过农村宅基地复垦从而获得额外的城市建设用地指标，这样的过程也可以理解为将在农村建房的权利让渡到了城市，这从本质上讲是土地开发权的转移。土地开发权转移（ TDR, Transfer Development Rights）概念最早起源于美国，是一种创新性的土地开发控制手段，最
4、早在纽约等大城市进行尝试，后在其它地区得到推广。那么，美国的土地开发权转移的做法是怎样？有怎么样的经验值得国内借鉴呢？2【HOW】TDR 的操作方式TDR（土地开发权转移）从字面理解，是将开发某块土地的权利让渡到另一块土地。例如，一个农民可以将在他的农田上进行非农开发的权利卖给开发商，开发商通过购买TDR 可选择在城镇的某个地块上突破原有容积率甚至是土地利用用途的限制，进行更高强度的开发。TDR 的开发权利从“转出区”（sending area ）让渡到“转入区”（receiving area ）。具体而言， 所转移的权利通常包括1）使该土地变为不透水用地的权利；2）在该土地上建房的权利；3）
5、获得建筑密度和高度准许的权利。当“转入区” 购买得到这些开发权时，它获得法定分区规划中所不被允许的土地开发用途、密度和高度。而当“转出区”出售转让这些开发权时，该土地将得到永久性的保护地役权（conservation easement ），这意味着土地将作为农田或生态用地永久保存，不得进行任何开发。由政府对“转出区”和“转入区”进行明确的规定，前者是政府需要控制开发的地区，而后者是是政府意图引导进行高密度开发或者再开发的区域。“转出区”通常为农地或低密度的村庄，转让者通常为拥有高质量农田的农场主、拥有生态用地或历史保护性用地的土地所有者。通过TDR 将多余不用的土地开发权出售，可以使这些农场主
6、或土地所有者获得保护农田、生态环境和历史文化的经济激励。“转入区”通常为开发需求较高的地区，如市中心、车站附近等，现有分区规划中对其开发强度的规定不能满足其开发需求，通过购买土地开发权，其可以获得更高的容积率或者其它原本不被准许的土地开发类型。3【APPLICATION 】TDR 的应用分布TDR 为人们所熟知可追溯到1978年纽约诞生的第一个TDR，其目的是为了保护纽约的历史地标中央火车站。通过容积率置换的方式，将中央火车站所在地块的开发权让渡到周边进行更高强度开发，车站通过售卖TDR 获得资金，用于古迹的修缮和维护。随着时间的推移，TDR 起初历史遗产保护的作用得到充分的拓展，被广泛地应用
7、到农地保护和生态用地保护上，用以应对日益严重的郊区化和城市蔓延。截止到2010年，TDR 项目在超过200个城镇得到应用，保护了超过40 万英亩（约243万亩）土地，大量的农田、森林和生态敏感性用地得到了永久性保护。有23 个州已经在其行政辖区内授权使用 TDR。 其中，以纽约为核心的东北部城市密集应用最为广泛，而城镇化和经济发展较为滞后的中部地区尝试较少。（来源：American Planning Association, Planners Advisory Service Memo, May/June 2010 ）4【CASE】TDR 的案例研究与开篇我们所说的中国式TDR（增减挂钩）相似
8、的是TDR 在美国城乡土地开发权置换中的应用。在美国的许多农业主产区，政府希望将城镇开发尽可能地集中，从而对农地和生态敏感区进行有效的保护。TDR 是实现该目的较为有效的方式，它通常会与城市增长边界（ UGB, Urban Growth Boundary ）配合使用。接下来将以兰卡斯特郡为例进行具体的介绍。兰卡斯特位于宾夕法尼亚州西南，是美国最重要的农业基地之一，它拥有5293个农场，创造美国近五分之一农产品。兰开斯特郡目前已划定城市增长边界（UGB），因此，将城市增长边界内的空间划定为TDR 的“转入区” ,而将乡村地区划定为“转出区”。该地区有超过一半的镇进行TDR 交易，其中WH 镇从
9、1998年开始筹划，于2006年正式完成第一个TDR 项目。图中黄色部分是“转入区”，与城市增长边界的范围重合，包括既有镇区和近郊地带。绿色部分为“转出区”，属于分区管制中的农业区，按规定可以进行开发强度为“每 25英亩一栋房子” 的开发， TDR 所要交换的就是这部分权利。按照兰卡斯特政府规定，“转入区”的开发商通过购买TDR 可获得额外的开发权利。以居住区为例，不同类型的居住区可以获得不同的TDR 开发强度奖励。根据分区条管制调理，居住分区类型R-1 原本只可以进行每英亩1.5 个居住单元的开发。对于一英亩的土地来说，购买一个TDR 可以额外增加1 个居住单元的开发权利，这样交易后开发商在
10、 R-1 的用地上可以进行每英亩2.5个居住单元的开发。对于农场主而言，每放弃4 英亩的农地开发权可以卖出1个 TDR, 而每个 TDR 获得平均 1.6万美元的收益。获得收益的同时，该土地将得到永久性的保护地役权，这意味着土地将作为农田，不得进行任何开发。5【OUTCOME 】TDR 的效果评价通过该种方式，农场主不再需要通过出售农田获得经济收益，而可以将TDR 的收益用于投资和经营农场；开发商获得了额外的开发权利；而对于公众而言，城镇开发更多地引导到了“转入区”的城市开发边界之内，城市空间更为紧凑，大量的农田和生态用地得到了保护，食物和生态生态环境得到了有效的保障。6【FEATURES】T
11、DR 的特征总结通过实际案例梳理出TDR 有如下几个重要特征：（1）政府的角色。政府是公共服务的提供者、私有权外部性的调控者以及规则的制定者。土地开发权作为一种私有权利，它并不可以无限的扩张，超过一定范围必然会对公众利益构成威胁。因此政府必须介入，通过规则的制定来有效地实现公共利益的平衡。对开发权进行管控的分区管制条例就是政府管理的手段。开发权的转移同样需要由政府来制定严格的规则以保证各方利益集团可以从交易中获益。但TDR 的本质是一种基于市场机制的交易行为，政府是服务者，而非参与者。（2）使用 TDR 的区域。 从全美 TDR 项目分布图可以看到，使用TDR 最多的地区是东北部城市集中区、
12、佛罗里达和加州沿海城市带，这些是美国经济发展最好和城镇化水平最高的大城市密集区。只有这些地区才有足够大的开发需求和经济动机来促成TDR 的交易，从而实现经济活动进一步集聚，并因此获得更高的效率和产出。（3）交易的主体与收益的分配。在兰卡斯特的案例中，TDR 过程中的交易主体就是土地开发权所有者的主体-开发商和农民。同样，TDR 买卖价格的商议和收益分配也直接由开发商和农民双方决定。政府作为第三方进行监督，但不参与交易本身，不参与收益的分配， 亦不参与土地的经营，从而最大程度地保证了资源通过市场机制达到最高效的配置。由于发展阶段不同、 政治经济社会各方面的特征不同，我们不可能直接移植美国的TDR。然而仍可以通过研究和总结TDR 的做法和经验，为我国土地开发权转移的探索提供一些借鉴和参考。这也是本文撰写的初衷。来源：城市中心规划院，编辑：Hai_JP
