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1、国土部：加快建立国有土地收益基金土地是人类赖以生存和发展的基本载体。受我国基本国情和发展阶段的影响，土地承载功能日趋多元化，土地管理和服务在经济社会发展中的作用日益凸显。按照中央经济工作会议提出的“努力实现经济平稳较快发展” 的总体要求，加强和改善土地宏观调控，必须着眼长远，创新理念，加快构建保障和促进科学发展新机制，更加有效地服务经济社会发展大局。一、充分发挥土地宏 观调控在调整结构和转变发展方式中的作用近年来，我 们认真 贯彻落实党和国家关于加强和改善宏观调控的决策部署，综合运用经济、法律、科技和必要的行政手段， 对土地供应总量、布局、结构和时序进行适时适度的调节，在促进经济平稳较快发展特
2、别是促进经济结构调整和发展方式转变中发挥了积极作用。调 控供应总量，保障经济社会平稳较快发展。近 10 年来累计提供了近 7000万亩的建设用地，保障了经济社会发展基本的用地需求。同时，根据宏观经济运行态势及时调整用地投放规模：2003 年初经济发展局部出现过热苗头，党中央、国务院果断采取措施，紧缩“地根”，2004 年和 2005 年土地供应总量同比分别减少了 23.3%和 17.9%，而同期固定资产投资增速持续回落，土地供应的适时适度调整在保证经济发展用地需求的同时，也对经济平稳较快发展起到先行调节作用。2008 年下半年以来，中央提出了应对国际金融危机的一揽子计划，我们通过积极主动服务，
3、增加用地指标，建立审批快速通道和先行用地政策，提高用地审批效率。2009 年确定新增建设用地计划总量比上年增加 50 万亩，同比增加8.6%，特 别是前三季度，全国批准和供应建 设用地总量均同比增加 30%以上，从而使扩内需、保增长、惠民生的一些重大工程建设用地得到了保障。优 化供地结构，促进经济发展方式转变。一是通过控制建设用地总量，盘活和利用存量土地，不断提高单位土地的投入与产出水平，促进节约集约。2003 年以来，建设 用地供应中存量用地所占比例始终保持在 50%以上，单位建设用地GDP 增加量和固定资产投资额增加量分别由 2003 年的 350 万元/公顷、550 万元/ 公顷左右提高
4、到 2009 年上半年的 853 万元 /公顷和 2116 万元/公顷，土地资源消耗明显降低。二是通过有禁有限、有保有控的供地政策推进产业结构调整。基础设施用地供应比重由 2006 年的 24.1%提高到 2008 年的 28.6%，2009 年 110 月，廉租房和经济适用房供地是前 5 年平均数的 1.44 倍。三是供地区域结构调整促进区域经济协调发展。东部地区占比由 2006 年的 59.7%降低到 2008 年的 50.7%，中、西部地区占比由 2006 年的 22.6%、17.7%提高到 2008 年的24.4%、24.9%。推进市场建设，提高资源配置效率。稳步推进土地使用制度改革，
5、实施招标拍卖挂牌出让制度和工业用地最低价标准，市场在资源配置中的基础性作用不断强化，招拍挂出让占土地出让总面积的比例由 2004 年的 28.1%提高到 2009年上半年的 84.4%，存量划拨用地也通过企 业改制和用途改变逐步实现有偿使用，进一步提高了土地要素与资本、劳动力等要素的契合度。同时，土地资产逐步成为重要资金来源和融资手段。据统计，19992008 年，全国土地出让收入累计 5.3 万亿元，土地抵押的面积、价款分别提高了 7.74 倍和 13 倍。截至 2009 年6 月底，全国 84 个重点城市处于抵押状态的土地有 284 万亩，抵押贷款总额达 2.1万亿元。严格执法监管，保障宏
6、观调控外部环境。近年来，通过推进执法关口前移和执法重心下移，执法监察能力不断得到提升。2006 年建立了国家土地督察机构，增强了违法用地的事前主动防范能力。2003 年以来，开展以开发区清理为重点的土地市场治理整顿，分别压缩开发区数量和规划面积约 77%和 74%，促进了规范用地。2007 年下半年开展全国土地执法百日行动，查出“ 以租代征”、擅自设区扩区、未批先用三类违规违法案件 3.1 万多件，涉及土地 330 多万亩；积极开展“保经济增 长、保耕地红线”行动，加大了查处纠正违规违法用地行为，有效维护了土地管理秩序。二、加 强 和改善土地宏观调控，更好地服务经济社会发展大局当前，我们必须继
7、续深化对宏观调控的认识，强化土地政策参与宏观调控规律研究，不断提高土地宏观调控的针对性、灵活性和有效性。在继续加强调控经济总量的基础上，更加注重调控经济结构。继续保障经济社会发展基本用地需求，更加注重通过土地供应结构优化，积极推动产业结构、区域结构、城乡结构和民生结构调整，努力使经济结构调整取得明显进展。要进一步完善土地利用计划管理办法，制定有区别的供地政策，与产业政策紧密配合，提高土地调控政策的预见性和针对性。统筹兼顾东、中、西部区域经济协调发展对建设用地的客观需求，进一步支持西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地计划，促进区域经济协调发展。以城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治为手段，优化
8、城乡用地布局和结构。重点保障经济适用房、廉租房、棚户区改造等民生用地。科学合理安排用地，注重提高土地利用效率，为提高经济增长的质量和效益服务。在继续运用行政、法律手段的基础上，更加注重运用市场手段。进一步完善市场配置手段，建立市场激励机制。扩大土地有偿使用范围，健全土地价格体系，逐步建立和完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，引导土地需求和供给的双向调节及其投向。发挥土地税费的调控功能，积极探索土地储备对市场的调控作用，加快建立国有土地收益基金，提高建设用地保障程度和快速反应能力。完善促进科学发展的政绩考核评价机制，使考核评价机制成为调控的重要手段。在继
9、续控制项目建设节奏、时序的基础上，更加注重引导供需平衡。在调节土地供应总量、结构的同时，更要关注土地开发利用情况和市场效果，实现对事前、事中和事后三个关键环节的全程动态掌控。密切关注土地市场特别是房地产市场的价格水平、供求关系、运行趋势等，及时形成研判观点与应对措施，对新情况、新问题要做深入分析，适时向社会发布，改变当前政府与公众信息不对称状况。建立公开、公平、公正的市场环境，及 时向社会公布供地计划、供应结果、实际开发利用情况等动态信息，正确引导舆论和市场。三、 坚持改革 创新，加快构建保障和促进科学发展新机制为深入贯彻落实科学发展观，促进经济社会又好又快发展，我们必须解放思想，创新理念，统
10、筹谋划，着眼 长远，完善宏 观调控的各项国土资源措施，加快构建保障和促进科学发展新机制。强化经济手段调节，建立健全市场配置和宏观调控机制。充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行多元交易方式，提高土地供应的可选择性和针对性。对不同用途、类型、 规模、性 质的用地，根据具体情况，采取灵活的供应方式和弹性年期的出让方式。实施以价格为核心，差别化的土地调控政策。健全完善土地政策参与宏观调控的目标、政策工具、传导机制和配套办法，加强土地政策与财政政策、货币政策、金融政策、 产业政策、区域发展政策配套协调，形成系统的政策体系和强大的政策合力。继续实行有保有控的土地政策，全力保障国家重点建设项目用地。落
11、实好限制、禁止供地项目用地政策。按照修订实施的产业结构调整指导目录，落实抑制两高一资、产能过剩和重复建设项目的相关政策，对不符合产业政策和供地政策的项目，坚决不供地。落实鼓励中小企业和服务业发展的用地和地价政策。落实最严格的耕地保护制度，完善共同责任机制。围绕坚守 18 亿亩耕地红线的总目标，建立健全耕地保护补偿机制，认真落实耕地保护目标责任制。强化土地利用总体规划的整体控制作用，严格土地用途管制，从严控制建设用地规模。按照节约集约用地的原则，审查调整各类相关规划和用地标准。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地要控制在
12、年度土地利用计划之内。建立单位GDP 和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核制度，将考核 结果作为年度土地利用计划分配和地方政府政绩考核的依据。深化征地制度改革，搞好农村土地管理制度改革试点，切实维护农民的土地权益。实施最严格的节约用地制度，完善开源节流机制。从我国人多地少的基本国情出发，坚持最严格的节约用地制度不动摇。按照“ 严控增量，盘活存量，节约集约，严格管理” 的要求，努力提高城镇现有土地利用效率。建立完善以 规划和标准控制为前提、以政策约束激励为导向、以监管考核为抓手、以有偿使用和市场配置为基础的最严格的节约用地制度。一是加强规划的控制引导，科学规划、统筹安排各类用地。挖潜开源
13、，拓展城乡建设用地新空间。查清、用好批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的存量土地。鼓励优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效用地、地上地下空间。二是健全建设用地标准体系，全面开展建设用地节约集约利用潜力评价工作。总结推广各地节约集约用地典型经验，鼓励城市“ 旧厂房、旧村居、旧城镇”改造、城市国有土地二次开 发，提高土地开发的投入强度、建筑容积率和产出效率。三是严格宅基地管理。合理确定农村居民点数量、布局、范围和用地规模，抓紧修订宅基地标准。完善宅基地使用制度，探索宅基地退出机制。推进综合监管平台建设，完善科技创新机制。完善遥感监测体系，推进全国土地利用动态“一张图 ”综合监管平台建设。统筹整合第二次全国土地调查成果，建设完善集遥感影像图、土地利用现状图、基本农田数据、土地权属数据为一体的第二次全国土地调查数据库，实现成果信息化管理。充分运用“ 一张图”成果，加快建设用地的综合监管平台建设，通过“天上看、地上 查、网上管”，对规划实施、计划执行、土地开发利用、耕地保 护情况进行动态监管，努力实现土地管理的现代化，提升国土资源监管的质量和效率。同时，推进监管平台与项目审批、银行信贷、税费征收等平台的互联互通，确保土地与相关部门信息的共享，提高土地与财政、金融、产业等政策的协调性， 为宏观决策提供数据支持和服务。
