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1、社区管理的理论与方法四川大学公共管理学院 王建军教授第一讲、社区管理概述1、什么是社区“社区”是一个外来语。中文的“社区”一 词是20世纪 30 年代初由费孝通先生等人从 英文“community”翻译过来的。社区是指由生活在一定的地域范围内的 人群通过多种形式的互动，逐步形成的在 生活方式和文化心理上具有一定同质性和 彼此依存性的人类社会共同体。2、社区的构成要素根据社区的定义，显然它是由地域要素 、人口要素、组织要素、物质要素、心理 要素和制度要素等构成的一个复杂系统。 通过调整这些要素及其相互作用，从而使 社区具备和发挥应有的功能，就成为社区 管理的基本途径。存在相对独立和稳定的地域；居
2、住着以一定生产关系与社区关系为 纽带组织起来的人群；有共同的利益追求和管理组织；有地缘上的归属感和心理上的认同感 ； 有一定的活动场所、服务设施、办公 设备、经费来源等物质条件；有由国家颁布的、或由社区成员依法 制定的，要求本社区群体、组织和成员遵 守的行为规范和准则。 3、 什么是社区管理社区管理又可称为社区治理，它是指在 基层政府的主导和支持下，在社区自治组织 的具体组织下，由驻社区中的各单位、各类 社会组织以及居民共同参与的，为实现社区 生活的有效运行和推进社区发展，而进行的 各种社区公共事务管理活动的总称。社区管理这一概念包括下列主要内涵：（1）社区管理的突破了过去那种“政府 独大、一
3、统天下”的局面，形成一种由各类 行为主体共同参与的新的格局；（2）社区管理作为一个长期而复杂的过 程，其目标指向是社区中的公共事务，它 是一个关系社区成员切身利益的范围广阔 的领域；（3）社区管理作为区别于政府行政化管 理方式的新的社会管理模式，其方法更加 复杂多样。4、为什么需要社区管理（1）理论上的原因正如邓小平同志所指出的，相对于政府 管理而言，社会上存在三类工作：政府应该管，管得了也管得好的事情 （如国防、社会保障工作等）；政府应该管，但却难以单独管得好的 事情（如环境保护、社会治安工作等）； 政府不该管，管不了也管不好的事情 （如微观经济活动、邻里关系等）。个 人市场购买场购买 （食
4、品、衣服、 湖里的鱼鱼 矿矿藏海鱼鱼空 气 住房、瓶装水） 整形外科手术术 小区垃圾搬运 开放的牧场场高等教育 邻邻里关系 河、湖乘坐出租车车 慈善事业业 基础设础设 施建 设设饭馆饭馆 、酒店 医疗疗保健 初等教育 停车场车场 街道停车车 宗教仪仪式邮邮件投递递 社会矫矫治 保险险 公共交通 残疾人就业业 消 防 剧剧院、体育场场、图书馆图书馆 警察巡逻逻电电力 国家公园 防疫 电话电话 、自来水 对对度量衡、建筑物、电电梯的监监控 灯塔 监监 狱狱天气预报预报 群众娱乐娱乐 活动动 国防和广播电电 视视消 费费排他可行 共用 资资源共 同不可行个人 物品可收费费物品集体物品对于第一类工作（
5、公共物品），政府 应当责无旁贷地将其管好；对于第二类工作（准公共物品），政府 应当在起主导作用的情况下，动员和指导各 类社会组织齐抓共管；对于第三类工作（私人物品），政府应 当将其交给其他相应的社会组织，让他们依 法独立行使职权，将其管住管好。显然，社区正是为开展好第二和第三类 工作而构建的社会组织，它有着与政府不同 的社会职能。 （2）实践上的原因在计划经济体制下，中国公民基本都是 “单位人”，单位作为一个小社会，承担着为 员工提供社会公共服务的职能。从1954年12月26日在毛泽东主席主持下 通过的中华人民共和国城市居民委员组织 条例起，政府便力图通过居民委员会这个 管道把国家的公权力传达
6、给居民群众，政府 支持和指导居民委员会工作，保障居民委员 会依法实行自治，而居民委员会则协助政府 把国家的政策法规落实到群众中去。但是，计划经济体制下的居民委员会， 实际上没有什么活力和凝聚力。工作对象除 了居住在社区的老年人外，就是没有单位的 居民，功能非常单薄。 随着改革开放的深入，我国公民已经从“ 单位人”变成“社会人”，今天我国社区已经 具备下列特点：社区是国家与社会的接口社区居民委员会是我国城市基层的群众性 自治组织，它不是一级政府，也不是政府的派 出机关，但它与政府的关系是血肉相连的。国家把居民委员会作为基层社会管理的主 渠道，通过居民委员会这个管道把国家的公权 力传达给居民群众，
7、政府支持和指导居民委员 会工作，保障居民委员会依法实行自治，而居 民委员会则协助政府把国家的政策法规落实到 群众中， 社区是基层社会的生活共同体经济转轨、社会转型后，单位人逐渐演变 成了社会人和社区人，流动人口已开始进入社 区，总量大大增加。结构也越来越复杂。再加 上大量的社会管理、社会服务、社会保障的功 能从政府和单位中不断剥离出来，让社区来承 接，这就有力地提升了社区的功能，丰富了它 的内容，拓宽了它的工作面，使它从微观的层 面担当起了造就大社会的重任，成了能协调方 方面面的中心，成了功能比较齐全的“小社会” 。 社区是各种社会矛盾的交汇点我国现正处于经济的黄金发展期，又是各 类社会矛盾和
8、社会问题的凸显期。各种影响社 会稳定的因素虽然反映在社会中，但却都发生 在社区，所以社区处在所有社会矛盾和社会问 题的风口浪尖，社区只有防范好了，提前做好 工作，才能最大限度地把各种问题消化在基层 ，才能够防患于未然。 社区是基层民主政治建设的演兵场居民自治，是在基层社会实行直接民主的一 种最好形式。社区居民通过民主选举、民主决策 、民主管理和民主监督参与对社区事务的直接管 理，这是国家法律赋予居民的神圣不可侵犯的权 利，这也是社区事业兴旺发达的表现。通过参与，一方面居民可以对实现社区内的 利益分享，又能实现社区内的责任承担。通过社 区这个基层民主自治的坚实平台，使居民从参与 管理社区事务逐步
9、走向参与管理社会事务和国家 事务。5、社区管理的基本职能根据中华人民共和国城市居民委员会 组织法，我国的社区居民委员会的基本 功能包括：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政 策，维护居民的合法权益，教育居民履行 依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多 种形式的社会主义精神文明建设活动。（2）办理本居住地区居民的公共事务和 公益事业；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）协助人民政府或者他的派出机关做 好于居民利益有关的公共卫生、计划生育、 优抚救济、青少年教育等项工作； （6）向人民政府或者他的派出机关反映 居民的意见、要求和建议。6、构建社会主义和谐社区的标准三年前,胡锦涛总书记在
10、中央党校专题研讨班上 强调，建设社会主义和谐社会，“要加强城市基层 自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提 高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党 和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护 社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥 促进作用。”中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红同志 近来明确指出：“社区是社会的细胞，建设和谐社 区是构建和谐社会的基础。要坚持以服务群众为重 点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文 化活动为载体，以党的领导和党的建设为关键，努 力把社区建设成为和谐社会的坚实基础。” （1）完善的社区公共服务街道有社区服务中心，社区有社区服务 设施，能基
11、本满足社区居民需要，居民对 社区提供的服务感到满意。 便民服务站和服务热线覆盖率失业人员再就业率符合低保条件者和残疾人社会保障覆 盖率社区医疗点覆盖率社区环境清洁，门前“三包”签约率小区绿化覆盖率（2）繁荣的社区文化生活以完善文体活动的基础设施建设为切入点， 大力营造良好的社区文化氛围，不断提高居民综 合素质。社区图书室，藏书量固定的青少年活动站和社区体育活动场所社区参加全民健身运动的人口覆盖率参加市民文明学校、各类教育培训活动的人 数比例 “文明楼院”、“文明家庭”、“卫生之家” 的比 例（3）可靠的社区稳定状态社区处在所有社会矛盾和社会问题的风口浪尖，社区必 须做好各种社会问题的防范工作，
12、最大限度地把各种问题消 化在萌芽状态，防患于未然。 社区有警务室，治保组织健全，社区内无未成年人违法 犯罪有社区矫正人员档案，对刑释和解教人员的帮教率社区内无“黄、赌、毒”现象，无邪教组织建立健全了公共安全应急预案，社区无重大公共危机事 件发生有弱势群体的法律援助机制社区家庭和睦，没有虐待和不赡养老人的行为，无家庭 暴力。（4）健全的居民自治社区应成为基层民主自治的一个坚实的平台，使居民从积极参与管理社区事务走向参与管理社会事务和国家事务。 居民委员会组织机构和组织制度健全，能主动接受社区党委领导，及时受理居民的意见和要求居民对居委会组织的活动参与率社区有志愿者组织、居民参加志愿服务活动的参与
13、率建立了社区事务听证会制度和社区事务公制度，与辖区单位建立了共建机制，社区内单位公益性设备、场地向社区居民开放率居民委员会办公用房、办公设施和办公经费有保障。（5）党对社区的有效领导社区党组织要把和谐社区建设作为中心工作来抓，切实发 挥领导核心和龙头带动作用。 社区党的领导班子健全，党组织能认真开展活动建立健全了党对社区工作的协调委员会并有效开展工作建立社区内离退休党员、流动党员管理制度党支部组织生活制度和民主生活会制度健全党员的模范带头作用好，能在和谐社区的建设中为居民群 众作表率。结合我国现阶段的实际，我国的城市社区当 前特别要做好下列工作：（1）社区就业服务（2）社区矫治和治安综合治理（
14、3）社区环境保护（4）社区文化事业管理（5）社区卫生预防与保健（6）社区贫困救济与公益事业管理（7）社区公共危机管理（8）社区邻里关系协调和社会道德建设（9）社区基层民主生活管理（10）涉农社区建设7、社区管理发展的历史过程社区管理是随着人类社会管理任务的发展 而产生和变化的。从世界范围看，社区管理最 早产生在17世纪初，在几百年的发展过程中经 历了下列三个基本阶段：第一阶段：社区管理萌芽阶段（1720 世纪初）这一时期的社区管理主要是开展社会慈 善和救助工作；而管理主体则主要是慈善 机构或组织；其贡献在于为社区组织和社 会工作方式的形成奠定了基础，即慈善团 体与救济机构采取协调合作的方法，促成 社区问题的解决；在服务对象上，强调个 别化原则，针对不同个人及家庭的问题或 需要来提高服务水平。英国的伊丽莎白济贫法（1601年）1601年英国颁布实施伊丽莎白第43号 法，1948年被国民扶助法取代。该法规定地方（教区）须为所在之居民 提供救济经费，为不能工作者和儿童提供 粮食，为体力健全者提供工作机会等。此 法被称为西方社会救济立法和社会
