对新公共管理的批判和超越

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1、对新公共管理的批判和超越新公共服务理论查乔治 (200406010) 分析框架n新公共服务理论的背景n对新公共管理的批判n新公共服务的起源n新公共服务理论的内容 n思考和启示一、背景n自20世纪70年代以来，西方国家针对政府管理过 程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机， 开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上 和顾客取向的政府改革运动，这场运动的名称很 多，有“管理主义”、“企业型政府”、“重塑政府”等 ，但是运用的最广泛的是“新公共管理”。n这种以经济学为基础，以政府和市场关系协调为 核心的新公共管理运动，不但成为西方国家改革 的理论指导，而且也波及到发展中国家，成为近 年来规模空前

2、的公共管理改革的主导方向。新公 共管理真的是救治百病的灵丹妙药吗？当代政府 真的能像麦当劳那样的经营吗？（里查德J斯蒂 尔曼语）n许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该 模式所主张的公共管理者的角色表示担忧。提出 了一系列问题：新公共管理运动的内在冲突（例如，美国学者查 尔斯古德塞尔就提出了与“企业化政府”模式 十条原则针锋相对的十条原则）；新公共管理所倡导的价值观；强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调 的必要性两者之间的紧张关系；私有化运动对民主价值观和公共利益的影响；公共企业家精神和特利（Terry,1998）所讲的“ 新管理主义”，可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、 公正、代表制和参

3、与等民主和宪政价值观。 二、对新公共管理的批判n主要表现在以下几个方面：1、公共管理者是企业家吗 ？对企业家精神的置疑新公共服务认为在企业家精神的这种足智多谋之外，不应 该忽视其暗含的其它意义。 （1）企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机 构的利益为基础来行动。 这个理念使他们像所有者一样思考，纯粹把公共的资金看成 自己的，以激发个人利益来实现管理的目的。这种观念赞 扬了单个自利的个人的创新潜力，否定了公众在资金开支 的确定以及公共方案设计上的作用。公众才是公共资金的 所有者，所以，公共管理者不应是追求自己或代理机构的 利益，而是要追求公共利益，必须重视长期存在的责任和 回应性。

4、n（2）在企业家精神注重创新和改革的背后， 是习惯于冒险、不愿意遵守制度以及受到约 束甚至对员工横行霸道。佩龙和葛尔力认为企业家身份强调自主性、个 人远见、隐秘和冒险，这些价值都是和公共 行政主张的民主责任、公开、公民参与相对 立的。n（3）企业家精神追求经济、效率和效益，但 是很难承担起整个社会发展进步的责任。因 而，让公共管理者在提高效率的同时又保持 责任心具有相当的难度。2、民主与公平优先还是效率优先？公共管理核心价值的弱化新公共管理把“三E”作为自己价值的基础，忽视了公共管 理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民 主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。乔治弗雷德里克森

5、认为，“把效率和经济作为公共行 政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的，必须加上 社会公平作为公共行政的第三大理论支柱，使公共行政 能够回应公民的需要。” “政府企业化运作的改革让我 们付出了相当大的道德代价”。台湾学者李宗勤也认为，同步把市场与企业价值内化 为政府的任务目标却大大危及了公共服务的民主宪政包 括公平、公正等价值。3、是“顾客”还是“公民 ”？对公民身份的忽视n公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“ 公民”。公民与顾客这两个概念是不同的。公民不仅是政 府的顾客，他还是委托人和所有者，是主人。“公民 与政府之间多种多样的关系顾客、委托人、选民 、主体暗示着顾客这个称号正

6、在受到特别的限制 。” 并且，与私人部门不同，公共部门识别其服务 的对象顾客也是相当困难的。“因为政府的服务 对象远不止直接的顾客。政府也服务于这样一些人： 等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务 的人，服务收益者的后辈，直接收益者的亲友等等， 甚至也有一些不想成为顾客的顾客，比如，那些因超 速行驶受到罚单的人。”（罗伯特B丹哈特,珍妮 特B丹哈特） n以顾客为导向的政府最终只是对每个分散的 个体的短期自我利益作出回应，政府的存在 仅仅是一个能够使自利得到体现的地方。但 是公民身份则不同其重要方面“在于能够整 合自我的多个方面去超越个体存在，在协商 的过程中，个体对他人利益和需要的理解

7、， 并将这种理解内化，从而以一种更广泛、更 包容的观点看待公共利益。公民地位不是市 场的竞争关系所追求的，也是它不能提供的 。” 4、追求个人利益还是公共利益 对竞争机制的怀疑n在市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普 遍的策略。这些竞争体现在公私人部门之间、私人部门为争取 公共合同之间、公共部门之间以及政府各部门的内部服 务之间等等。竞争会带来改进，这在某些环境如企业、 自然界中无可置疑；但是，在政府交易中，并没有一种 支配性的力量来控制交易，迫使买卖双方以公共利益为 目标，终止他们追求自我利益的交易。批评者认为，个人利益的最大化并不能必然的推动 公共利益的实现，市场的作用抑制了协商的发展，

8、合作 比竞争更能推动公共利益的实现。通过竞争解决冲突总 是显得不那么令人满意和缺乏稳定性，而谈判和调解是 争论处于对话之中，民主的对话总比政治市场能产生更 好的政策。 三、新公共服务的起源n民主社会的公民权n社区和市民社会n组织人本主义n组织对话理论1、民主社会的公民权理论 n亚里士多德：在政治学中首先提出了公民权 ，他认为公民权事实上就是公民通过参与城邦工 作，来实现他们完美人格的一种理想。作为积极 主动的公民既有利于自身利益的实现又有利于公 共利益的实现，在他们看来这是一种具有崇高道 德的生活，是每一个具有公民道德、乐善好施公 民的价值体现。n卢梭：把公民界定为把社区利益放在心上的人。 公

9、民权被看作是一种包含有对社区及其成员的承 诺；对公共事务的参与水平，以及把公共利益置 于个人利益之上的生活方式。n美国林肯总统在葛底斯堡演讲中的“民有政府、 民治政府、民享政府”这一句话充分说明在美国 政治生活中对公民角色的重视。n桑德尔（Sandel 1996）认为，国家和公民之 间关系的主导模型建立在这样的思想基础之 上：政府的存在就是要一定的程序（如投票 程序）和公民权利，从而使公民能够根据自 身利益做出选择。这与新公共管理比较一致 。但是，桑德尔就民主社会的公民权提出了 不同的视角。在这种视角下，个人会更积极 地参与治理过程。以此看来，公民会超越自 身利益去关注更大的公共利益，并具备更

10、广 阔、更长期的视野。这要求公民了解公共事 务、有归属感、关注整体、与性命攸关的社 区达成道德契约。n与这种观点相一致，金和斯迪沃斯（1998） 主张，行政官员应当把公民当作公民来看待 ，而不只是把他们看作投票人、委托人或顾 客；他们应当分享权威并减少控制，应当相 信合作的效力。此外，与公共管理者要求更 高的效率相比，金和斯迪沃斯认为：公共管 理者应当寻求更有效的回应，相应地提高公 民的信任度。这种观点直接为新公共服务提 供了理论基础。2、社区和市民社会模型n在公共行政领域中，对社区的要求体现下述观点之中 ：政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上，就在于帮 助创立和支持“社区”。这种努力部分

11、地取决于建设一些健康 的、有活力的“中介机构”。这些机构既要关注公民的愿望和 利益，也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验。正如普特纳姆（Putnam）所主张，美国的民主传统以存在活 跃的公民为基础，他们活跃于各种团体、协会和政府机构之中 。这些小型团体聚合起来就构成了“市民社会”。只有在这里 公民才能够以个人对话和讨论的形式共同参与进来，而这种方 式便是社区建设和民主本身的实质。正如金和斯迪沃斯（1998）所指出的那样，政府在创建、促 进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性 作用。4、组织人本主义 n由于传统的官僚层级制限制人类活动的视野不利 于人的作用的发挥，所以人本主

12、义试图把公共组 织改变成更少的受权威控制和自我实现、自我满 足的组织。新公共服务主要吸收组织人本主义优 于传统组织的精华。 n由于组织人本主义“能够出现创造性和对话；感 情的共鸣和尊重，不仅使团体和组织能够更加有 效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人 的成长和发展。”也就是说人本主义认为组织中 的人并不是中立的，一切工作也不能仅以效率来 评判，平等、公平、正义、回应性等也是重要的 价值核心。 5、后现代主义的话语理论n后现代主义认为，由于我们在后现代世界中 是相互依赖的，所以治理必定会越来越以相 关各方包括公民与行政官员之间开诚布 公的对话为基础：为了使公共管理活动充满 生机与活力，并增

13、进公共管理的合法性，就 必须增进公共对话。在后现代主义看来就是 要培育一种话语理论，但是这种话语是建立 在这样一种正当性基础之上的 ：n（1）真诚。就是要求参与对话者要彼此信 任。没有一个真诚的公众对话，就不要指望 满足公众利益且为此付诸行动。n（2）切合情景的意向性。对话要把他们的 诉求与特定的语境相联系，以加强针对性。n（3）自主参与。它能使对话具有积极性、 主动性。因为缺乏参与精神的参与者所具有 的冷漠和被外力所迫而参与同样使对话毫无 意义。n（4）具有实质意义的贡献。使每一个人都 有机会在对话中发表自己的观点。四、公共服务理论的内容n登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区 和市民社会的

14、模型、组织人本主义和组织对 话的基础上，提出了新公共服务的七大原则 。1、服务而非掌舵 n这是被登哈特认为是七大原则中最突出的原则。公共 管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭 ，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。在 现代复杂的社会生活中，政府控制或驾驭社会的能力 越来越弱，感到力不从心。政府在公共政策的制定过 程中，不再是唯一的主体，它事实上已经成为一个参 与者，一个非常重要的参与者。“当今用于指导社会 的那些公共政策是一系列复杂因素相互作用的结果， 这个过程涉及到多个集团和多重利益，这些集团和利 益最终以令人迷惑和不可预测的方式结合在一起，可 见，政府不在处于控制地位。”n

15、在这种新的现实条件下，政府的首要作 用不再是通过命令和管制来指挥公众的 行动，也不是简单地制定奖惩规则来引 导公众。新公共服务理论认为，问题的 解决需要公民的参与，需要政府与私人 、非营利组织协同行动。政府的角色从 控制转变成调解、协调甚至裁决。2、公共利益是目标而非副产品n公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是 目标而不是副产品。新公共服务提出，建立社会远景目标的过程并 不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行 政官员。事实上，在确立社会远景目标或发展方 向的行为当中，广泛的公众对话和协商是非常重 要的。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到 能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社

16、会应该选择的发展方向。以这些协商为基础，才 能建立具有广泛基础的社区、国家或民族的远景 目标，才能为未来提出指导性的理想。通过该过 程，促使行政官员、政治家和公民处于思考社区 和国家预期发展前景的过程中。 n除了这种促进作用，政府还肩负着道义责任，即确保经由这些程序而产生的解决方案的完全 符合公正和公平的规范。政府的作用将是确保公 共利益居于主导地位，确保解决方案的过程符合 公正、公平和平等等民主价值准则。n公务员应当积极地提供舞台。在这个舞台上，公民能够通过对话清楚地表达 共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念。 公共行政官员不应该仅仅通过促成妥协而简单地 回应不同的利益需求，而应该鼓励公民采取一致 的行动。这样，他们就可以理解各自的利益，具 备更长远、更广博的社区和社会利益观。3、战略地思考，民主地行动n在社会远景目标和计划的制定中需要公民的参与 ，是否意味着计划的执行过程就可以交由公共行 政人员去实施而不需要公民的参与呢？新公共服务理论认为，符合公共需要的政策和 计划，只有通过集体努力和协作的过程，才