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1、浅谈浅谈 论文摘要：农地使用权的流转有论文摘要：农地使用权的流转有 利于城乡社会的协调发展和农业的规模化、利于城乡社会的协调发展和农业的规模化、 集约化、现代化经营。但由于法律法规体集约化、现代化经营。但由于法律法规体 系的不完整、中介服务机构的不完善、农系的不完整、中介服务机构的不完善、农 地流转市场不发育等种种原因，农地使用地流转市场不发育等种种原因，农地使用 权的依法、自愿、有偿流转在很大程度上权的依法、自愿、有偿流转在很大程度上 受到制约。为此，迫切需要进行相关体制受到制约。为此，迫切需要进行相关体制 的创新，从而切实有效地促进农地使用权的创新，从而切实有效地促进农地使用权 的依法、自
2、愿、有偿流转。的依法、自愿、有偿流转。 论文关键词：农地使用权；流转；论文关键词：农地使用权；流转；“瓶瓶 颈颈”；对策；对策 一、我国农地使用权流转的必然性和一、我国农地使用权流转的必然性和 迫切性迫切性 (一一)进一步缓解农村人多地少矛盾的需进一步缓解农村人多地少矛盾的需 要要 由于城市规划、环境污染、水土流失由于城市规划、环境污染、水土流失 (20 世纪最后世纪最后 20 年，光沙化面积就由年，光沙化面积就由 1000 多平方公里猛增到多平方公里猛增到 2460 平方公里平方公里)以及违以及违 规规“圈地圈地”等各种原因，我国的耕地以每年等各种原因，我国的耕地以每年 500 万万-700
3、 万亩的速度剧减，尤其是最近万亩的速度剧减，尤其是最近 几年，全国耕地一下子少了几年，全国耕地一下子少了 1 亿多亩，人亿多亩，人 均耕地也相应由均耕地也相应由 1980 年的年的 2 亩减少到亩减少到2003 年的年的 143 亩，仅为世界人均耕地的亩，仅为世界人均耕地的 14这愈来愈突出的人多地少的矛这愈来愈突出的人多地少的矛 盾，一方面使得农地负荷太大，农业生态盾，一方面使得农地负荷太大，农业生态 环境和农业的可持续发展面临威胁；另一环境和农业的可持续发展面临威胁；另一 方面又使得农村富余劳动力方面又使得农村富余劳动力(指从事第一产指从事第一产 业的农村不充分就业的劳动力业的农村不充分就
4、业的劳动力)大量产生。大量产生。 在耕地以每年在耕地以每年 500 万万-700 万亩的速度减少万亩的速度减少 的同时，农村劳动力却以每年的同时，农村劳动力却以每年 600 多万的多万的 速度增加，据测算，全国现有的速度增加，据测算，全国现有的 48 亿农亿农 村劳动力中，农业生产实际需要为村劳动力中，农业生产实际需要为 17 亿，亿， 已从事非农就业的有已从事非农就业的有 16 亿，另外亿，另外 15 亿属于富余劳动力亿属于富余劳动力要解决包括缓解农要解决包括缓解农 地超载力、增加继续从事农业生产者的人地超载力、增加继续从事农业生产者的人 均自然资源占有量在内的这些问题，除了均自然资源占有量
5、在内的这些问题，除了 转移农村富余劳动力和流转农地使用权外，转移农村富余劳动力和流转农地使用权外， 目前还没有其它更好的办法。目前还没有其它更好的办法。 (二二)进一步优化农地资源配置的需要进一步优化农地资源配置的需要 近年来，一方面，随着经济体制改革近年来，一方面，随着经济体制改革 的深入，农民的非农就业门路越来越广，的深入，农民的非农就业门路越来越广， 特别是经济发达的沿海地区；另一方面，特别是经济发达的沿海地区；另一方面， 受农业生产力水平、农业税费负担等因素受农业生产力水平、农业税费负担等因素 的影响，农地经营不仅无厚利可图，有的的影响，农地经营不仅无厚利可图，有的还亏本倒贴还亏本倒贴
6、(占总农户占总农户 775的以农业为的以农业为 主要收入来源的农户人均纯收入实际上还主要收入来源的农户人均纯收入实际上还 处于负增长状态处于负增长状态)。于是，越来越多不安于。于是，越来越多不安于 “脸朝黄土背朝天脸朝黄土背朝天”现状的农民纷纷加入第现状的农民纷纷加入第 二、三产业的队伍，非农收入在他们的家二、三产业的队伍，非农收入在他们的家 庭经济中的比重也随之而日益增加，庭经济中的比重也随之而日益增加，2002 年，全国农村居民的非农收入首次超过了年，全国农村居民的非农收入首次超过了 务农收入。然而，由于农村社会保障体系务农收入。然而，由于农村社会保障体系 尚未完善，不无后顾之忧的广大农民
7、仍把尚未完善，不无后顾之忧的广大农民仍把 农地视为最基本、最可靠的保障农地视为最基本、最可靠的保障(哪怕是既哪怕是既 脆弱又低效能脆弱又低效能)，他们甚至宁可继续支付农，他们甚至宁可继续支付农 业税费也不肯轻易转包或完全放弃农地使业税费也不肯轻易转包或完全放弃农地使 用权，就连那些已有相对固定非农职业、用权，就连那些已有相对固定非农职业、 非农收入并主要依靠非农收入而生存的也非农收入并主要依靠非农收入而生存的也 不例外。这种现象再加上有偿退出农地承不例外。这种现象再加上有偿退出农地承 包机制、农地流转制度尚未健全等其它原包机制、农地流转制度尚未健全等其它原 因，使本来可以因，使本来可以“畅其流
8、畅其流”的农地资源却大的农地资源却大 多依然呈多依然呈“固态固态”，有的勉强维持，有的勉强维持“亦工亦农、亦工亦农、 亦商亦农亦商亦农”的低效兼业经营状态，有的则干的低效兼业经营状态，有的则干 脆弃耕撂荒，湖北全省仅脆弃耕撂荒，湖北全省仅 2000 年就有年就有 518的耕地撂荒，其中常年撂荒的达的耕地撂荒，其中常年撂荒的达 165，涉及，涉及 4247 万农户。结果，一万农户。结果，一些增人而未增地的农户、种田能手无法通些增人而未增地的农户、种田能手无法通 过农地的合理流转有效地解决过农地的合理流转有效地解决“有田者不种、有田者不种、 种田者少地种田者少地”的现实矛盾，有限的农地资源的现实矛
9、盾，有限的农地资源 也未能得到充分的开发、利用。也未能得到充分的开发、利用。 (三三)农业现代化进一步发展的需要农业现代化进一步发展的需要 家庭联产承包责任制在充分调动农民家庭联产承包责任制在充分调动农民 生产积极性、解放农村生产力等方面的历生产积极性、解放农村生产力等方面的历 史功绩是无可争议的，但随着农产品市场史功绩是无可争议的，但随着农产品市场 的进一步开放，其固有的美中不足也日渐的进一步开放，其固有的美中不足也日渐 凸显：第一，势单力薄的生产主体既不利凸显：第一，势单力薄的生产主体既不利 于农田水利基础设施的建设，也不利于抵于农田水利基础设施的建设，也不利于抵 御自然灾害。第二，面积少
10、、规模小的小御自然灾害。第二，面积少、规模小的小 农经营一般只能维持或基本维持自给自足，农经营一般只能维持或基本维持自给自足， 能进人流通领域的农产品数量极为有限。能进人流通领域的农产品数量极为有限。 况且，狭小的社会活动范围也使得单干的况且，狭小的社会活动范围也使得单干的 农户难以及时获取最新的农业信息、无法农户难以及时获取最新的农业信息、无法 准确把握不断变化的市场行情，盲目、无准确把握不断变化的市场行情，盲目、无 序的生产又容易导致结构趋同、产需脱节序的生产又容易导致结构趋同、产需脱节 等。第三，以各自独立、零星分散为特点等。第三，以各自独立、零星分散为特点 的农业格局既不利于农业机械、
11、农业新技的农业格局既不利于农业机械、农业新技 术的应用和推广，也不利于农地连片经营、术的应用和推广，也不利于农地连片经营、 综合开发以及农业经济结构的调整，严重综合开发以及农业经济结构的调整，严重制约了专业化、规模化、集约化农业的发制约了专业化、规模化、集约化农业的发 展。也正因此，这些年来，我国农业的经展。也正因此，这些年来，我国农业的经 营成本一直居高不下。以营成本一直居高不下。以 1999 年为例，粮年为例，粮 食、棉花、户养生猪的成本分别是出售价食、棉花、户养生猪的成本分别是出售价 格的格的 82、94和和 99。另据浙江省农村。另据浙江省农村 固定观察点的固定观察点的 l0 村资料记
12、载，村资料记载，1995 年亩均年亩均 净收益为净收益为 68004 元，元，1999 年为年为 50571 元，元，4 年间减幅达年间减幅达 256，如果扣除人工，如果扣除人工 和物质费用等因素，则和物质费用等因素，则 1995 年的亩均纯收年的亩均纯收 益为益为 3451 元，元，1999 年为一年为一 17472 元元可想而知，不把农地、资本、技术可想而知，不把农地、资本、技术 等农业生产资源的合理重组、优化配置落等农业生产资源的合理重组、优化配置落 到实处，我国的农业很难有新的发展出路。到实处，我国的农业很难有新的发展出路。二、我国农地使用权流转的二、我国农地使用权流转的“瓶颈瓶颈”
13、(一一)城乡二元结构及其不合理的政策城乡二元结构及其不合理的政策 市场经济要求生产要素自由流动，但市场经济要求生产要素自由流动，但 在以户籍制度为根基的二元分割的城乡格在以户籍制度为根基的二元分割的城乡格 局下，农民先办证后进城等规定和城市正局下，农民先办证后进城等规定和城市正 规就业部门不规就业部门不“垂青垂青”于农民等现象，直接于农民等现象，直接 或间接地阻碍了农地的流转。近年来，虽或间接地阻碍了农地的流转。近年来，虽然非农就业领域有所拓宽，农民进城务工然非农就业领域有所拓宽，农民进城务工 的机会也有所增多，但除了那些有能力在的机会也有所增多，但除了那些有能力在 城市投资几十万、上百万和在
14、城里有住房、城市投资几十万、上百万和在城里有住房、 有稳定收入来源又缴得起一大笔增容费的有稳定收入来源又缴得起一大笔增容费的 人之外，绝大多数进城农民工的户口只能人之外，绝大多数进城农民工的户口只能 继续留在农村。他们的继续留在农村。他们的“农民农民”身份并不因身份并不因 为自己不再务农而发生变化，进城后也无为自己不再务农而发生变化，进城后也无 法与城里人平起平坐：他们不但要按规定法与城里人平起平坐：他们不但要按规定 办理诸如计生、就业、暂住、健康等各种办理诸如计生、就业、暂住、健康等各种 各样的证，缴纳诸如就业管理、治安保护各样的证，缴纳诸如就业管理、治安保护 等各种各样的入城费等各种各样的
15、入城费(多的时候，各种费用多的时候，各种费用 加起来每年不下千亿元加起来每年不下千亿元)而且还免不了要在而且还免不了要在 职业选择、劳保福利、子女上学、城市生职业选择、劳保福利、子女上学、城市生 活等各方面备受歧视，合法权益也常常得活等各方面备受歧视，合法权益也常常得 不到应有的保障等等。如此巨额的非农就不到应有的保障等等。如此巨额的非农就 业成本，无疑成了农民离乡离土的一大藩业成本，无疑成了农民离乡离土的一大藩 篱。篱。 (二二)农地使用权流转法律法规体系不完农地使用权流转法律法规体系不完 整整 2003 年年 3 月月 1 日开始实行的日开始实行的农村土农村土 地承包法地承包法规定：规定：
16、“承包方有权依法自主决承包方有权依法自主决 定土地承包经营权是否流转和流转方式。定土地承包经营权是否流转和流转方式。承包期内，发包方不得单方面解除承包合承包期内，发包方不得单方面解除承包合 同，不得假借少数服从多数强迫承包方放同，不得假借少数服从多数强迫承包方放 弃或者变更土地承包经营权弃或者变更土地承包经营权”。这说明，对。这说明，对 于农地流转和农民权益的合法性问题，法于农地流转和农民权益的合法性问题，法 律已经作了肯定性的回答，政府的政策也律已经作了肯定性的回答，政府的政策也 已逐渐放松了对农地流转的限制。但是，已逐渐放松了对农地流转的限制。但是， 城镇居民、外商投资者等能否成为农地流城镇居民、外商投资者等能否成为农地流 转的受让人转的受让人?受让人可否再转让受让人可否再转让?可否以农可否以农 地使用权作为股份制、合伙制企业中的出地使用权作为股份制、合伙制企业中的出 资等诸如此类的问题至今还没有明确的法资等诸如此类的问题至今还没有明确的法 律依据。况且，农地流转具
