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1、PPP典型范例 北京地铁4号线一、理论部分（一）、PPP即公私合作有广义与狭义之分。v 广义的PPP 指政府部门和私营部门基于某个公共项目结成 伙伴关系，通过双方的协议明确各自的权利和义务、风险和 收益、以最大限度地发挥各自的优势、实现双赢甚至多赢。 从这个角度说，PPP 本质上是公共部门和私人部门围绕某一 公共项目的合作关系，泛指私营部门参与基础设施项目融资 的一系列模式的总称，是一个概念范畴，如BOT、BOOT、 DBFT、DBFO、TOT等。v狭义PPP 指的是一种具体的融资模式，即政府以公共资本参 与或政府担保的形式与民营企业进行基础设施建设。一、理论部分vPPP模式大致分为3种类型：
2、外包、特许经营、私有化。一、理论部分（三）、PPP模式的优缺点v优点：对合作项目所带来的各种风险进行细 致的识别、量化、管理，并在合作各方之间 合理地分配，优化了城市基础设施项目风险 的管理和分配。风险的承担应由对风险比较 了解且有能力处理风险，又能把风险降到最 低的或能在风险获得一定补偿的人来承担。一、理论部分v缺点：1.政府与私营投资者目标利益的冲突 ，政府是公众利益的代表，而私营企业是以 经济利润最大化为目标。2.从项目实施的过程看，契约双方的有 限理性、信息的非对称性、合同条款的模糊 性、合同签订和履行的时间差等许多因素都 为私营企业的投机行为提供了可能性。一、理论部分v 私营企业作为
3、公共基础设施建设代理人，可能会出现以下两种投机行 为：一类是所谓逆向选择问题，契约的一方在订立契约时就已经掌握私 人信息，即只有他自己知道对方不知道的信息，如在私人企业在与政府 签订合同的时候，它清楚地了解自己公司的实际运行情况，而政府却不 能完全掌握合作企业的信息。因为在政府与私营企业的双向选择中，一 对多的关系加大了政府筛选信息的难度，而且面对激烈的竞争，签约者 可能为了争取合同而做出欺骗行为，而根本没有真正履行合约的意愿和 能力。另一类是所谓道德风险问题，是指从事经济活动的人在最大限度 地增进自身效用时做出的对他人不利的行为。由于契约的不完全性和不 确定性，代理人不可能承担他们行动的全部
4、后果。通常情况下，私营企 业与政府先签订合同，然后进行项目的融资、建设及公共产品的提供， 私营企业在这些过程中究竟采取什么样的行为、业企业为了中标，而一 味强调最低价格，造成中标企业利润空间较小。而中标企业为了谋取更 大的利润，就可能会将一些不合理的条件，转嫁到业主身上。二、北京地铁4号线案例分析二、北京地铁4号线案例分析v（一）案例背景作为“PPP”模式在轨道交通领域一个新的尝试和探索， “京港地铁”的重要实践。地铁4号线的线路自马草河北岸起偏 向东，之后线路向西转向北，经由北京南站后，偏西北方向 行进，逐步转向北，进入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜 市口大街、宣武门外大街、宣武门内大街、西
5、单北大街、西 四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；转向西， 沿西直门内大街、西直门外大街至首都体育馆后转向北，沿 中关村大街至清华西门，向西经圆明园、颐和园、北宫门后 向北至龙背村。正线长度28.65公里，共设地铁车站24座， 线路穿越丰台、宣武、西城、海淀4个行政区。是北京市轨 道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。地铁4号线 项目总投资额为153亿元人民币。 二、北京地铁4号线案例分析二、北京地铁4号线案例分析v（二）PPP方案基本结构根据北京地铁4号线初步设计概算，北京地铁4号线项 目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全 部建设内容划分为A、B两部分：A部分
6、主要为土建工程部分 ，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成 立的4号线公司即政府负责投资建设；B部分主要包括车辆、 信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占 4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号 线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。 二、北京地铁4号线案例分析v4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号 线公司签订的资产租赁协议，取得A部分 资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运 营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维 护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业 经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收 入回收投资。 二、北京地
7、铁4号线案例分析v特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设 施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A 部分项目设施归还给4号线公司。v北京地铁4号线采用的是特许经营类型的PPP 模式。二、北京地铁4号线案例分析v（三）PPP项目基本经济技术指标（1）项目总投资：约46亿元。（2）项目建设内容：车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设 备监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。（3）建设标准：根据经批准的北京地铁四号线工程可行性研究报告以 下简称可研报告和初步设计文件制定。(4）工期：计划A部分2007年底竣工，2009年9月正式通车试运营。(5）客流量预测：根据可研报告客
8、流预测结果，初期（2010年）为71 万人次/工作日，近期（2015年）为82万人次/工作日，远期（2034年）为99万 人次/工作日。(6）根据国际客流预测机构香港弘达顾问有限公司（以下简称“MVA公司” ）的客流预测结果，初期（2010年）为58.8万人次/工作日，近期（2015年）为 81.8万人次/工作日，远期（2034年）为88.4万人次/工作日。二、北京地铁4号线案例分析v 分析：在上述结构下，特许期内特许公司的主要 收入就是4号线客流产生的票款收入。在传统投融 资体制下，为使项目可批，轨道交通可行性研究报 告中的客流量测算得往往过于乐观。为使客流量的 预测更加科学客观，并能被广大
9、社会投资者认同， 我们专门聘请了国际上著名的客流预测机构MVA公 司，对4号线专门作了一份独立的专业预测报告。二、北京地铁4号线案例分析v（四）特许期限特许期分为建设期和特许经营期。建设期从 特许协议正式签订后至正式开始试运营前一日； 特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营 日起，特许经营期为30年。v 分析：特许期的确定主要考虑到轨道交通项目 所具有的投资大、回收期长的特点，根据财务模型 计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。二、北京地铁4号线案例分析v（五）、特许权的终止和处理（1）特许期届满，特许权终止。（2）发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因 市政府严
10、重违约导致特许协议终止，市政府将以合理的价格收购B部分项目 设施，并给予特许公司相应补偿；如果因特许公司严重违约事件导致特许协议 终止，市政府根据特许协议规定折价收购B部分的项目设施。（3）如果市政府因公共利益的需要终止特许协议，市政府将以合理价 格收购B部分项目设施，并给予特许公司合理补偿。（4）因不可抗力事件导致双方无法履行特许协议且无法就继续履行 特许协议达成一致，任何一方有权提出终止。政府将以合理价格收购B部分项 目设施。（5）如果客流持续3年低于认可的预测客流的一定比例，导致特许公司无法 维持正常经营，且双方无法就如何继续履行特许协议达成一致意见，特许 协议终止。市政府将根据特许协议
11、的规定按市场公允价格回购B部分项目 资产，但特许公司应自行承担前3年的经营亏损。二、北京地铁4号线案例分析分析：之所以给社会投资者设计一个退出机制 ，主要考虑到轨道交通的公益性，在投资者 无法盈利的情况下，为保证正常系统安全运 行，政府有义务介入以保证公众的基本利益 不受损害。二、北京地铁4号线案例分析v（六）投资经营者的选择和组建通过竞争性谈判的方式选择投资经营者。 二、北京地铁4号线案例分析v（七）特许公司的组建必须符合适用法律和实施方案的要求 。如果特许公司是内资企业，根据国务院关于固定资产投 资项目试行资本金制度的通知国发（1996）35号文件规 定，资本金比例应不低于总投资的35；如
12、果特许公司是外 商投资企业，遵守国家工商行政管理局关于中外合资经营 企业注册资本与投资总额比例的暂行规定的规定，且中方 投资者占有的权益不应小于51。资本金以外的部分由特许 公司通过融资解决。在正式签署特许协议之前，特许公 司应签署有关融资协议。v 分析：轨道交通的行业特点加上30年的特许经营期，使 得政府在选择社会投资者时格外谨慎。之所以采用竞争性谈 判的方式确定投资者，是考虑到项目极强的专业性，虽经过 多次招商但正式表示投资意向的投资者非常有限，很难满足 招投标的要求。另外，资本金比例的要求，将直接影响社会 投资者的股权投资回报率。二、北京地铁4号线案例分析v（八）市政府在特许协议下的权利
13、和义务 分析：市政府有关部门将与PPP公司签订特许协议，明 确在建设期内政府将支持4号线公司确保土建部分按时按质 完工，并按制定的标准、监管措施监督PPP公司进行机电设 备部分的建设；明确政府部门在运营期的地铁票价定价、调 价政策，并采取支持轨道交通发展的公共交通政策，同时按 有关运营和安全标准对PPP公司进行监管。在发生涉及公共 安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。 如果PPP公司违反特许协议规定的义务，市政府有权采 取包括收回特许权在内的制裁措施。v特许公司在特许协议下的权利和义务二、北京地铁4号线案例分析v（九）经验总结v 1.融资方面的经验分析：政府投融资模式最大的优点
14、就是能依托政府财政和良好 的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性 大，其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的 信用程度。政府投资也存在不足：一是对政府财政产生压力，受政 府财力和能提供的信用程度所限，融资能力不足；二是不利 于企业进行投资主体多元化的股份制改制，转换企业经营机 制。此外，由于政府部门在项目中实际承担经营者和监管者 双重角色，这就使地铁等公共事业中很容易出现政企难分、 行政垄断、激励约束机制弱化，投资、建设、运营服务水平 无法有效提高等问题二、北京地铁4号线案例分析v2、PPP模式实现了政府和投资人的双赢。引入PPP除了弥补政府建设资金不足外 ，还有一个重
15、要原因是解决存量资产效率问 题。如果还按政府和企业互亏的恶性循环模 式继续建设轨道交通线路的话，存量资产继 续增加，政府包袱则更大。政府补贴不能无 限扩大，这是发展地铁必须解决的问题。因 此，PPP的着眼点在于提高运行效率。二、北京地铁4号线案例分析v该项目引入了市场化融资，采用公私合营的 方式，市场化投融资则体现出政府投资不可 比拟的优势：吸收其他投资者参与项目建设 ，减轻对政府财政的依赖，完成投资主体多 元化的股份制改制，转换企业经营机制。二、北京地铁4号线案例分析 v（十）北京地铁四号线的意义v 地铁四号线特许经营项目作为北京市基础设施投融资领域改革的重 大举措，其成功实施将加快北京市轨
16、道交通的建设步伐，有利于引进国 际先进的地铁建设与运营管理理念，提高北京地铁建设效率和运营服务 水平，更好地服务于首都发展。具体而言：第一，四号线合资成功后，将在我市轨道交通行业引入香港地铁高 水平的运营服务，使四号线成为一条高效、优质的运营线路。更重要的 是特许公司的成立将在北京地铁运营领域引入竞争机制，加快北京地铁 运营管理体制的改革，促进地铁一线、环线、城市铁路和八通线运营效 率和服务水平的提高，提升整个网络的运营管理水平。根据目前港铁和首创就运营服务方面的承诺，四号线接近香港地铁 的运营水平，市民将享受更优质的服务。第二，降低市政府在建设运营期的财力投入。一方面，特许公司分担了项目建设期46亿元的建设投资。另一方面 ，在特许经营方式下政府将不对四号线运营进行补贴，估算在运营期内 将减少政府补贴10.6亿元。此外，特许经营方式下，政府在运营期内将 增加所得税收入约9.1亿元。二、北京地铁4号线案例分析v第三，在政府的支持和监管下，北京
