行政管理第七章___行政决策

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1、第七章 行政决策与行政执行n2007年11月20日，上万名“蚁力神”（靠骗取养殖户 抵押金，非法集资上百亿）的养殖户在零下12度的 沈阳寒天，在省府前抗议的群众达2-3万人。 n2008年9月25，非法集资案引发的湖南省湘西吉 首数万人走上街头游行，晚上民众转往州政府继 续抗议，和官兵激烈对峙长达三小时之久。n2005年月江西省宜春市奉新县县委、县政府集体拍 板，决定对全县名科级干部的配偶、子女下岗再 就业问题进行统一安排，让干部家属到县事业单位上 班，人员不上编制，吃“财政饭”。n2006年3月6日，漳州市委、市政府出台关于全面推进民营 经济的若干意见，民营企业纳税大户，“允许其两部公务 用

2、车2年内在市辖收费站免费通行”；另外，“民营企业的控 股企业主的子女在高中招生录取时，可享受加20分的照顾” 。 n黑头(法律)不如红头(文件)，红头不如白头(领导批条) ，白头不如口头(领导指示)。n中华全国总工会对广东企业进行调查中发现，有1/4以上 的员工不能按时领取工资，近一半的人被迫每天工作8小 时以上，约62%的员工一周工作7天，1/5的工人曾受到身 体或精神上的骚扰，半数以上的工人收入低于当地政府规 定的最低工资标准。国务院发展研究中心的调查报告显示 ，珠三角地区的工人月工资主要集中在500至800元之间， 12年来仅上涨了68元。一、行政决策概述 n(一)行政决策的涵义n1、什

3、么是决策？n决策就是人们就需要解决的问题的行动方案 进行抉择的过程。n2、什么是行政决策？n是行政主体为履行行政职能所作的行为设计 和抉择过程，是政府部门在处理国家政务和 社会公共事务过程中作出的决定。（二）行政决策的基本原则基本原则信息充分原则信息充分原则可行原则可行原则动态原则动态原则系统原则系统原则择优原则择优原则预测原则预测原则(三)当前我国行政决策体制主要存在问题陈腐、消极的决策观念根深蒂固决策权限划分不清第三部门功能“虚化”决策程序不规范决策权与执行权未适度分离n资料：中共十六大提出“扩大公民有序的政治参 与”后，以参与、回应、互动为特征的新的决策 理念悄然渗透到社会的公共生活领域

4、。公共管 理领域在探索新的公共政策制定机制，以科学 理性、平等协商、利益协调为特征的新的决策 模式兴起。n决策模式发生的变化：n1、专家走进中南海。n2、各级政府纷纷建立决策咨询委员会，重视“智 库”建设。n3、听证制度。n4、新闻发言人制度与公民旁听政府会议制度建立 。n5、在网络化社会，公民通过互联网对行政决策的 事项、方案选择等充分发表意见和想法，也成为 行政决策的重要信息源。n南方周末2007年报道，由去年下半年地方 党政换届起，大陆风水师傅的生意均由过往以 商人为主而转移到官员。 n广东某市中级人民法院06年年初，该院领导从 香港专程请来“风水大师”来“转运”，东门台阶 全部拆掉换成

5、了新的，新台阶的级数从以前11 级变成了9级，法院西面大门口立起了一对气势 威严的石狮，“风水大师”还把法院领导的办公 室布局重新进行了调整，一时间嘘声一片。莫让听证会成为莫让听证会成为“ “走过场走过场” ”。二、行政决策过程 n按步骤划分，一般也可以概括为以下几个步骤 ：问题界定问题界定方案设计方案设计目标确立目标确立后果预测后果预测方案抉择方案抉择飞机机场的重复建设n国家投资近亿元建设的福州长乐国际机 场，由于建设规模过度超前，目前旅客量和 货邮量只达到设计规模的左右，航站 楼和机场生活区大量闲置，运营年累计亏 损已达亿元。n四川绵阳机场在年竣工通航，当年 就亏损多万元。据审计，绵阳机场

6、 目前未发挥或未完全发挥投资效益的资产高 达.亿元。 n目前，长三角地区平均每万平方公里的机 场密度为0.8个，超过美国每万平方公里0.6 个的水平。以浙江省为例，在全省10万平 方公里的土地上共有7个民航机场。n在珠江三角洲这块万平方公里的土地上 ，已建成和正在建的机场有个，一些机 场之间相隔不足公里。新疆昌吉“小康村” 农民因无力偿还 建别墅欠下的贷 款，已有17户不 得不卖掉别墅来 还债。据村民反 映，当年政府以 城市化为由，不 允许拆迁村民盖 平房(北京晨报 3月25日)。 n据媒体报道，中国200多个地级以上城市竟有 183个想建“国际大都市”。n2007年9月中国国土资源部公布的一

7、份报告指出 ，中国一些城市，违规和非法建设用地占百分 之八十，总数达到一万六千多公顷。在2005年 10月以来的一年中，中国九十个大中城市的建 设用地总量中，有百分之二十二属于违规非法 用地。n河南卢氏县原县委书记杜保乾有一段名言：“你们要和县 委保持一致。县委是什么呢？县委就是县委书记。”三、当前我国行政执行存在的问题n在许多发展中国家，主要的问题并不在于政府 在政治上的不稳定或没有能力为发展设计合理 的项目，而在于它们没有能力将政府的决策和 项目加以执行。工作是开会，管理是收费，协调是喝醉。n“上有政策，下有对策”：一些地方部门及行政人 员在执行政策过程中采取种种方式和手段应付、 曲解甚至

8、抵制上级政府的政策，中央政府的既定 政策难以在基层切实得到贯彻实施。n在实践中，“上有政策，下有对策”主要有以下几 种形式：附加性执行（税费改革）、象征性执行 （环保政策）、替换性执行、选择性执行 。n原因有认识性问题（见下例），但更为重要是利 益性因素的制约。(一)行政执行不力n据焦点访谈报道，青海省某县为了该县眼 前的经济利益就曾不惜违反国家环保政策而擅 自通过决定允许民众乱采乱挖名贵药材虫草， 致使草场退化和沙化，严重破坏了该地区的生 态环境。该县县长在接受记者采访时竟公然回 答说采挖虫草对生态环境并没有什么危害，这 样做反倒可以增加地方财政收入，改善居民的 生活水平。n2008年上半年

9、北京市新增建设用地中，违法违 规用地占到了总面积的57n数据显示，当前国资委 分管的136家央企中， 逾七成企业涉足房地产 业。其中以地产为主业 的有16家，如保利、远 洋、华润等；辅业包含 房地产的则达80多家。 在2009年上半年全国主 要城市成交总价排行前 10名的高价地块中，有 60%是有国资背景的企 业获得。n我国南方某县的计划生育工作，为了完成上级政府下达 的计划生育工作任务，采取了一项新的政策措施，即对 计划外生有实行罚款：超生第二胎罚款两千元，第三胎 罚款五千元，第四胎以上罚款一万元。考虑到计划生育 工作的艰巨性，为了调动基层干部的积极性，也为了解 决基层计划生育工作经费不足的

10、问题，该政策还规定， 罚款所得的收入，村、乡两级分别可提成30。n政策实施两年后，县政府发现，并未达到预期效果。不 少群众甚至认为，交纳罚款就是购买计划外生育的权利 ，在未生育之前便预先把罚金交上去。另一方面，一些 乡、村干部为了多“创收”，不管起生，只管罚款，甚至 暗中鼓励计划外生育。n(二)行政执行缺乏成本控制，效率低下n1、权力结构不优，部门职能重叠。n县农口为例,各县普遍设有农业局、农垦局、 畜牧局、水产局、林业局、水利局、农业资源 开发局等十几个部门。n2、官僚主义的困扰，政府官员责任心淡化， 部门间推诿扯皮。n如食品安全涉及部门包括农业、海洋及渔业、 质量技术监督、工商、卫生等多个

11、部门。n3、部门利益间的争夺。n2006年5月，湖南某大酒店推出了“鳄鱼宴”。岂料，食客获 悉这一消息才3天，便引发了该市林业、农业渔政两部门对 此“宴”的管理权之争：林业局认为，鳄鱼在陆上生存，当 然归我们管；渔政管理站却说，鳄鱼是水生的，我们来管 天经地义。由于各执一词，“官司”打到国家相关主管部门 。酒店的老板谁也不想得罪，后来干脆停止经营“鳄鱼宴” 。n内蒙的草原、森林资源十分丰富，使用这些资源究竟应由 哪个部门发证?为了抢到这一权力，土地、草原、森林等部 门闹得不可开交，无不抬出各自上级部门对法律的“解释” 作“依据”，甚至将法律分为“你的法”、“我的法”，纷纷声 明“以我这法为准”

12、、“你的法无效”，理应统一的立法竟然 成了各自为政的“挡箭牌”n4、行政执行的资源约束。n中央政府和地方政府在财政收入和支出方面 表现出财权和事权的严重不对称，地方政府 的财税收入较改革前有所下降，而需要承担 的财政支范围和数量却呈现出加大的势头。n5、行政执行中的弄虚作假。n在现行行政体制下，一些地方在行政长官的任用 考核中仍然沿袭着僵硬的“政绩”衡量法，以速度 论得失，以产值论成败，以数字论政绩。“一手 高指标，一手乌纱帽”。n湖南省衡阳县178个退耕造林小班，面积共 7982.9亩，冒充退耕地造林达6379.4亩，占 79.9%。其中整个小班弄虚作假的达80个， 面积共3476.7亩，骗

13、取或企图骗取国家的补 助钱粮。n顺口溜：村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院 。国务院下文件，一层一层往下念，念完文 件进饭店，文件根本不兑现。n2007年2月13日，媒体报道“云南富民县用油漆涂 荒山搞绿化”。原来富民县有一个废弃的采石场 ，当地群众 多次到有关部门要求绿化。县林业 部门栽种了雪松和圣诞树，但效果不明显。据调 查，2006年7月，富民县一位私营老板，向县林 业主管部门报告后，组织人员 用油漆对裸露的 岩石进行了喷涂，起到了暂时美化效果。 n据新华网报道，江苏省2009年2月对南通市的启东、海 门、通州等地全面达小康情况进行了随机电话民意调查 ，当地干部要求受访群众按照事先专门发放的

14、标准答案 回答提问，一些还专门放假一天，让学生背熟答案“协 助”家长应对电话调查。n2009年3月13日，河南焦作网友在论坛爆料称：全国创 卫审验期间，该市不仅关闭了市区内所有中小饭店、 报刊亭、中小理发店，而且某些路段的饭店还在一夜 之间被迫“转行”。（华商报3月17日报道）数字出官，官出数字n2009上半年地方GDP之和高出全国核算数据1.4 万亿n6、监督控制不力。实际政策执行过程中的失 监、漏监和错监，降低了地方政府因采取对策 行为、违反中央政策意图而被查处的几率。植树造零白收起家勤捞致富择油录取为民储害提钱释放攻官小姐检查宴收大力支吃酒精考验勤捞制富提钱进部前腐后继独具贿眼贪官(弹冠) 相庆n(三)行政程序不规范n行政主体在管理实践中仍存在任意弃置程序的 现象，如越权行政，罚款不告知理由，不向相 对人告知权力政务不公开，暗箱操作等等。行 政程序缺乏规范，在行政执行中，可能会出现 偏差和障碍。n2009年4月2日西部商报，兰州七里河城管执法局管理兰工坪 的第五中队 “小摊贩只要每月向城管缴纳一定的管理费，就可以 随意占道经营，而罚款单据就是护身符”n星岛环球网 2009-04-09网上调查结果