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1、深化我区乡镇卫生院改革的调查建议深化我区乡镇卫生院改革的调查建议乡卫生院是农村卫生事业的基础，肩负着为广大农民提供预防保健、基本医疗的重要职能。如何适应社会主义市场经济要求，深化乡卫生院改革，增强其活力，服务于广大农民，我室会同自治区卫生厅对此进行了专题调研。 一、基本情况 目前全区共有乡卫生院 289 个。其中，中心卫生院 44个，一般卫生院 245 个，床位 1660 张，各类卫生技术人员3266 人。随着向市场经济转轨，产生于计划经济体制下的乡卫生院，生存、发展遇到了较大困难。90 年代中期以来，一些市县不断进行乡卫生院改革尝试，探索出以下方式和路子。1、管理体制和经营机制改革方面。 坚
2、持政府举办和以县为主管理。上个世纪八、九十年代，个别市县学习外省区一些做法，对卫生院进行拍卖改制，效果不理想，带来许多难以克服的问题和弊端。卫生主管部门经过多次调查，向党委、政府写出报告，建议乡卫生院坚持政府举办的方针，决不能一卖了之，强调当地政府对农村公共卫生工作承担全面责任。时间不长，被卖掉的卫生院全部收回由政府举办。 我区乡卫生院始终坚持县乡结合，以县管为主，从未下放到乡管理。XX 年实施撤乡并镇，乡数减少到 188 个，原来的卫生院目前仍然保留，农村三级卫生服务网没有因此被削弱。 部分市县探索预防保健与基本医疗分离的路子。银川市的三个区和贺兰、中宁等县借鉴外地经验，将原卫生院承担的预防
3、保健职能剥离出来，在乡设立独立的防疫保健机构，由县乡双重管理，以县为主，承担卫生防疫、妇幼保健和基层卫生管理职能，由政府实行全额拨款。卫生院只负责基本医疗服务，实行差额拨款。 实行承包、租赁和托管等经营机制改革，扩大经营自主权。银川市的三个区和贺兰县在推行防保与基本医疗分离后，将卫生院实行承包和租赁经营。利通区、中宁县、灵武市等实行承包经营。目前，全区实行承包的卫生院有11 个，实行租赁经营的有 11 个，托管的有 1 个。经过改革，有的卫生院经济效益有所提高，如灵武市的磁窑堡卫生院，业务收入年均递增 15以上；新华桥镇卫生院收入增长 3 倍多，个人对卫生院的固定资产投资达15 万元；XX 年
4、实行承包责任制的梧桐树乡卫生院，上半年门诊量和业务收入分别比上年同期增长 54.7和 52.6%。优化、整合卫生院。银川市根据实际，打破行政区划界限，调整乡卫生院布局，对位置相邻的进行合并、资源重组。如金凤区将原郊区良田卫生院并入新组建的郊区医院，红花卫生院和满春卫生院合并，永固卫生院和掌政卫生院合并，原来 12 个卫生院减少至 8 个。一些市县准备实行产权制度改革。永宁县已于去年 3月份拟订了医疗卫生体制改革方案，探讨实行股份合作经营、整体转让等方式。新组建的乡，保留一所政府举办的卫生院，将撤乡并镇后的卫生院整体出让给有经济实力的人经营。2、内部机制改革方面。 全面推行目标管理责任制。调查的
5、 270 个乡卫生院中，实行目标责任制的卫生院 235 个，占 87。实行院长聘任制。部分市县在全县范围内，通过公开招聘的形式，择优选拔聘任卫生院长。调查的 270 个乡卫生院中，实行院长招聘制的卫生院 65 个，占卫生院总数的24.1。实行岗位竞聘和全员聘用制。一些卫生院开展了用人机制改革探索，因事设岗，按岗定员，实行竞争上岗，择优聘用。调查的 270 个乡卫生院中，实行岗位竞聘的卫生院 29 个，占 10.7，实行全员聘任制的卫生院 113 个，占42。进行内部分配制度改革。一些卫生院结合人事制度改革实行按岗位、业绩定报酬，专业技术人员收入与岗位任务、技术能力、工作绩效挂钩，逐步形成了重实
6、际、讲贡献，收入向技术骨干与关键岗位倾斜的分配激励机制。3、实行乡村服务管理一体化。 大部分市县积极推行乡村卫生服务管理一体化，村卫生室由卫生院实行业务统一管理，药品统一调购，统一目标考核，加强业务指导。调查的 270 个卫生院中，实行乡村一体化服务管理的 193 家，占 71.5。乡村服务管理一体化，规范了服务行为，提高了服务质量，健全了卫生服务网络，降低了医疗成本。灵武市实行一体化服务管理后，购药成本下降了 6.5，药品销售价格降低了 10.2，减少了农民的医药支出。我区乡卫生院改革处于实践探索阶段，从积极方面看，取得了一定效果。一是卫生投入逐步增加。乡卫生院固定资产投入由 XX 年的 2
7、107 万元增加到 XX 年的 2494 万元，增长 18.4，其中政府投入资金由 1428 万元增加到 1984万元，增长 38.9，医院的硬件设施得到了一定改善。二是扩大了医疗服务面。门诊人次由 XX 年 36.7 万人增加到XX 年的 41 万人，增长了 11.9，住院人次由 2.7 万人增加到 3.6 万人，增长 32。卫生院总收入由 1.1 亿元增加到 1.3 亿元，增长 13.3。三是服务水平和服务质量有了不同程度提高，群众得到了实惠。二、主要问题 一是发展活力不足。调查的 270 个卫生院中，XX 年到XX 年，亏损的由 112 个增加到 114 个，亏损面由 39.6增加到 4
8、2，亏损额由 392.96 万元增加到 427 万元，增幅达8.7。其中，川区亏损的卫生院由 66 个增加 76 个，亏损额由 211.9 万元增加到 366.6 万元，增加 73。相当多的卫生院负债运行，发展乏力。 由于缺乏人事、分配、财产等决策权，卫生院人浮于事、效率底下的现象比较普遍。人员不能进出，收入不能拉开，许多非专业人员占据着有限的编制，有的卫生院 5年多未进一个专业技术人员，“铁饭碗”、“大锅饭”的弊端仍然存在，业务水平和服务质量很难提高。 二是改革步履艰难。作为公立医疗机构的一部分，乡卫生院由于具有非常明确的公益性质，不同于国企改制，改革的难度大，政策性强，究竟向哪个方向改，各
9、地都尚处于试验和探索阶段，国家卫生部门也没有具体的指导性意见。就我区来讲，各市县究竟为什么而改革，认识也不一致。是为了提高效率，改善服务？还是为了政府甩包袱，减轻财政负担？实际上各级政府也处于两难之中，既要坚持政府举办，保持公有性质，又要放手搞活，减少财政支出。大包大揽没能力，完全放开、推向市场政策又不允许，致使改革处于徘徊不前的局面。 三是改革效果不理想。有些卫生院改革没有达到减轻政府负担、搞活的目的。如利通区、中宁县等改革后出现经济效益差，经营不规范，职工群众不满意，国有资产流失，出现农村卫生服务不同程度“网破、线断、人散、心凉”的局面。为此，县、区已采取措施，将过去承包、租赁的卫生院全部
10、收回，并重新任命了经营管理负责人。这也说明，简单照搬企业改革、改制的方法，难以奏效。四是预防保健职能出现弱化趋势。一些实行承包、租赁的卫生院，经营者为了达到盈利目的，对不能带来经济效益的预防保健、公共卫生工作往往不予重视，希望得病、看病的人多了才好，以此增加收入。实行预防保健和基本医疗职能分离的卫生院，尽管成立了专门的防保机构，但把原为一个整体的力量分散了，人员、设备不能共同、集中使用，削弱了及时发现、预防疾病和应对突发公共卫生事件的能力。两者由于追求的目标不一致，很难密切配合。而且专门搞防保的医务人员，因不能参加基本医疗实践，既不利于及时发现各类疫情，宣传普及卫生防病知识，也不利于自身业务素
11、质的提高。五是资源有待优化整合。乡区划调整后，一个乡区域内存在多个卫生院。全区共有卫生院 289 个，而乡数为 188个，按照国务院原则上每个乡有 1 所政府举办的卫生院的要求，需要调整的面比较大，如何优化、整合，还没有明确的改革思路和政策。 六是投入不足，政策不配套。由于没有建立多元化的投入机制，卫生院的生存和发展主要靠各级政府投入。多年来，有限的财力只能对卫生院实行人头和床位差额补助，补助标准一般只占人头费的 4070，个别县仅为 13。政府的责任缺位造成了卫生院的功能错位，使之忙于搞经营创收，以弥补经费不足。一些卫生院房屋破旧，设备老化，器械缺乏，医疗条件和环境较差，维持运转尚且困难，发
12、展就更谈不上。 不少市县的卫生院职工都没有参加养老保险、失业保险，退休职工工资由乡卫生院承担，使卫生院改革与发展受到制约。 三、思考建议 1、提高认识。 一是农村卫生工作亟待加强。我区农民看不起病的矛盾比较突出，既使收入较好的川区市县，这种现象也相当普遍。不少家庭、农民采取小病不看、大病“能抗就抗”的办法，往往造成小病医治不及时，积累酿成大病，因病减少实际收入，甚至返贫、致贫。 据调查，XX 年我区 50 多万农村特困人口中，因病、残致贫的占了近 50；在广大农村，看不起大病的家庭更为普遍，成为制约农村经济和社会发展的一大因素。 近年，我区农民收入有所提高，生活得到改善，但面对医药费用逐年上涨
13、的情况，很多家庭仍无力承担看病成本。XX、隆德实行农村新型合作医疗试点，每个农民有 30元的医疗统筹费用，看大病有了一定统筹补偿，看病难得到一定程度缓解，但依然是“低水平”，与当前医药所需价格，形成很大反差。广大农民增收空间有限，看病支出已经成为困扰农民增收的一个重要方面。建议：把农村卫生工作纳入解决“三农”问题的大系统中，进一步提高重要性认识，加大工作力度，为农民防病就医、增收减负办实事。 二是积极推进乡卫生院改革发展。乡卫生院面向农村、服务农民，是农村卫生工作的基础和中枢，是我国农村三级卫生网中最关键的一环，处于承上启下的地位。随着市场经济的深入发展，财政体制的改革，民营医疗机构的逐步增多
14、，以及交通通信条件的改善等，卫生院的生存环境发生了巨大变化，处于个体、私营诊所、村医务室、城市各类医院几个方面的竞争之中，失去了昔日在乡村优越的垄断地位，业务量逐渐减少，经营每况愈下，陷入前所未有的困境之中。深化改革已成为卫生院求生存、求发展的当务之急和唯一出路。建议：进一步加强研究，学习、借鉴外省的好经验做法，进行周密科学论证，尽快研究制订乡卫生院改革意见和方案，出台相关政策，指导市县进行改革。 三是坚持预防为主的方针。据调查，农村乡卫生院医治的病人中，近 90属上呼吸道、肠道疾病。这些常见病、多发病大都因为农民群众缺乏卫生知识、预防不及时造成的。专家认为只要加大卫生科普工作力度，坚持“预防
15、为主”的方针，会大大降低发病率，减少农民的看病费用。 广大农民迫切需要低成本的健康，最希望少得病、不得病、能健康；最盼望少花钱、不花钱、保健康。坚持预防为主的方针，是各级政府开展农村卫生工作的出发点和立足点，要在农民群众不得病、少得病上下功夫，在提高健康水平、看病少花钱上下功夫。预防工作做好了，就能使广大农民从中获益。乡卫生院肩负预防保健、基本医疗职能。这个职能定位是国家根据当前农村经济现状、农民收入和生活水平制定的，符合我区农村实际和农民需要，关系广大农民切身利益，是中国特色，一定要坚持。建议：各级政府要强化乡卫生院预防、保健职能，把预防工作放到十分突出位置，在人员、经费、设备等方面给予保障
16、。预防保健与基本医疗分设的要加强管理和业务指导，防止盈利化倾向，做到业务上密切配合，形成合力。对个别地方出现的弱化预防保健职能的状况要坚决予以纠正。 2、深化改革。 对于政府举办的卫生院： 一是全面推行院长招聘制。按照公开平等、竞争择优的原则，在全县和更大范围内招聘作风好、懂技术、善管理、具有创新意识和改革意识的优秀人才担任乡卫生院长，并实行院长目标责任制，动态考核，能者上、庸者下。 二是实行全员聘用制、合同制。实行竞争上岗，择优聘用，形成具有生机活力的用人机制。 三是加快内部分配制度改革。人员收入与技术水平、服务质量和劳动贡献挂钩，拉开收入档次。完善各项规章制度，加强医护质量管理和经营管理。 四是加强农村卫生人才培养，建立一支高素质的人才队伍。对乡卫生院院长和专业技术人员进行定期培训，鼓励医学院校和城镇医务人员，赴农村基层和缺医少药地区服务，全面提升卫生院综合服务能力。 五是资源重组、整合。卫生院相距不远的，可以成建制合并，资源共享，以一个为主，另一个可以作为分院、门诊部或下设的服
