第九章比较行政制度

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1、第九章 比较行政制度一、行政制度的类型（1）内阁制政府 w内阁制政府又称议会制政府，起源于英国，是西方 国家内有内阁（政府）总揽行政权并对议会负责的 一种政府制度。内阁对议会负责并受议会监督。内 阁制政府有两种情况，一种称为“一党内阁”，通常 由一个在议会中获得半数以上席位的政党组成，如 英国。另一种称为“联合内阁”由于在议会中设有一 个政党获得半数以上席位，使用及各政党联合组阁 ，如联邦德国、意大利等。 w 此外，还有一种形式，称为“影子内阁”，它是指 议会反对党按照内阁的组织形式组成一个准备上台 的执政政府，影子内阁一般由下议院反对党领袖指 定本党有影响的议员组成，其任务是领导、组织下 议

2、院中本党议员的一切活动。w 君主立宪制和民主共和制的内阁制政府 基本相同，但是国家元首的称号、产生、任 期、活动的典礼形势以及所强调的某些原则 有所不同。关于内阁的称谓，大多数西方国 家的政府称作内阁，如英、加、日等，美、 法、意等称为政府。 w 从政党的角度出发，可以将内阁制政府 分为两党制内阁制政府，多党制内阁政府和 一党为主的多党制内阁制政府。内阁制政府的主要特点：w强调议会至上； w内阁由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成 ； w国家元首是国家权利的象征，具有“虚位元首”的 性质，不掌握实权，不负实际责任； w内阁总览一切行政权力，政府首脑掌握实权，同 时，由于内阁成员必须同时是议会

3、议员，因此，实 际上是内阁控制议会。 w政府对议会负责，接收议员的质询，明辨政府的 政策和决议。 w内阁制政府是目前西方国家最普遍的一种政府形式 ，英国、日、德、意、希、印、新等国采用内阁制 。（2）总统制政府w美国是总统制政府。 w18世纪末起源于美国，是以总统为政府首 脑同时又是国家首脑的一种政府制度。在这 种制度下，国家元首任期和政策制定在宪法 上都是独立的，不受立法机关的支配。实行 总统制的国家，因政府和议会分掌政权，故 也称为“二元制共和国”。w总统制政府实行立法、行政、司法三权分立 和权力平衡原则。其特点是： w总统独立于国会之外，不由国会产生，一 般由公民直接或间接选举产生。 w

4、总统既是国家元首，又是政府首脑，一切 行政大权集于他一人之手，可以单独颁发行 政命令。 w政府与国会完全分离，政府成员经参议院 同意由总统任命，不得同时兼任国会议员， 不能参加国会会议，形式上政府不能向国会 提出法律案或预算案。w政府不对国会负责，只向总统本人负责。 总统对议会提出的法案有否决权。 w总统和国会有固定的任期，届数也有限制 。 w国会对总统有弹劾权，但无罢免权。w总统所属的政党不一定是议会中的多数党 。德国式的半总统制。w是一种兼有议会制特点的总统制，介于总统制和 议会制之间，其特点是： w在形式上设有两名政府首脑，总统是国家首脑 ，掌握行政大权，政府另设总理。 w政府不对总统而

5、对议会负责，议会通过对政府 的不信任投票案时，总理必须向国家元首提出政 府总辞职，但议会议员不得同时兼任政府官员。 w总统掌握实际统治权，是国家权力的中心，由 选民选举产生，他不对任何机关负责。只对选民 负责，控制行政特权。国会实际权力相对缩小 ，表现在在总统制下，总统是凌驾于立法权之上 的总统，有权对立法权进行干预。w从根本上说，半总统制政体属于总统制，原因 w作为国家元首的总统掌握重要的全国最高行政 权力； w总统由选举直接选举产生，国会不能利用不信 任案导致其辞职。 w实行总统制的国家除美国外，还有亚洲、非洲、 拉丁美洲一些国家；实行半总统制的国家有法、 德、突、芬、冰岛、爱尔兰、葡萄牙

6、和斯里兰卡 等。w（3）委员会制政府。w 委员会制又称会议制，是指国家最高行 政权不是掌握在国家元首或政府首脑一人手 中，而是由议会产生的委员集体形式的一种 政权组织形式，以瑞士为代表。 w其特点是： w政府（7人委员会）由议会选举产生，但不一定由 议会中的多数党或党派联合产生。委员会不得委任议 员，任期4年，可连选连任。委员会实行多党联合执 政。 w采取会议制。政府一切决定均由7人委员会会议决 定，委员会实行集体领导，7名委员地位平等，权利 相当。 w不实行权力分立。不设总统和总理，委员会主席即 为国家元首兼政府总理，由议会从7名委员中选出， 任期1年，不得连任。1年届满后，由副主席升任主席

7、 ，同时选出另一名副主席。主席的权力极其有限。 w委员会无权解散议会，无权否决议会的议案，议会 通过的议案必须执行，并对议会负责。一回不能以投 不信任票的方式使委员会提前解职。二、各种政府制度的利弊比较w（一）总统制政府利弊分析 w 总统制政府最独特的特征是实行分权与制衡， 这是其实行政治制度的一条重要原则。分权与制 衡的目的在于防止个人高度集权、独断专行，对 权力实行监督和制约，防止滥用权力。在这一原 则下，国会拥有立法权，总统拥有行政权，法院 拥有司法权，它们各自独立，任何一个部门都不 能控制整个政权，而每个部门又都拥有足以制约 其他两个部门的权利。三者处于相互制约的关系 之中，政府就在这

8、种相互制约中保持正常的运作 和平衡。w总统制的主要弊端是： w 首先，缺少对总统的监督权，总统的权力过大 ，总统对选民负责实际上是无法执行的。总统在 任期内如不称职，又未犯罪，任何人都无权罢免 他，只能到任职期满重新选举。 w 其次，分权制衡对于防止个人专断和滥用权力 有一定作用，但不是万能的，总统可以利用宪法 的漏洞，对国会进行反制约。 w 再次，国会与政府为了互相制约，建立庞大的 官僚机构，国会与行政机构重叠，人浮于事，效 率低下。国会与政府时常发生冲突和纠纷。w（二）内阁制政府利弊分析优点：w首先，立法部门与行政部门的密切合作是内 阁制政府有别于总统制政府的一大优点。通 常内阁成员同时是

9、议会议员，绝大部分立法 议案都由内阁提出。事实上，议会和内阁互 相结合在一起，它们之间的密切合作是政府 正常运作和政府保持稳定的重要保证。当然 ，在理论上，立法和行政之间也是互相制约 的，议会有权对政府表示不信任，迫使内阁 总辞职，内阁也有权提请国家元首解散议会 。w其次，内阁政府直接控制着议会，间接对人民负 责。在政府内部，除文官外，设有任何终身职位 ，对于不称职或持有异议的内阁成员，首相采用 改组内阁的方式解除其职务。 w再次，内阁制具有一定的灵活性。议会与内阁在 和平时期互相结合，互相制约，但在非常时期， 人民可以选举临时领袖，领导全国度过难关。也 可以使战争时期内阁权力高度集中，议会的

10、权力 相对减少，政府和议会的任期自动延长。w关于内阁制的弊端，西方学者认为 w内阁制实际上是一种把立法与行政职务合 二为一的制度，与其理论上说议会控制内阁 ，倒不如说内阁控制议会，内阁实际上及方 法与行政大权于一身，可谓权力至高无上。 w其次，内阁政府深受政党操纵。 w再次，内阁制政府除英国外，多数为多党 联合执政，这样的内阁稳定性不如总统制和 一党执政的内阁制政府。 w内阁制目前是世界上最主要的政治制度。（三）委员会制政府利弊分析w委员会制政府最显著的优点是：它能从制度上防 止出现专制独裁。它不实行三权分立，而是行政 与立法相结合，行政从属于立法，从而避免了总 统制和内阁之下立法和行政之间复

11、杂的制约关系 。它在行政部门内部实行集体领导，从主席到委 员会拥有平等的职权，主席任职1年，这在一定程 度上使权力不过分集中。 w委员会制的主要不足时，由于实行会议制，一旦 意见出现分歧，容易互相牵制，互相推诿，出了 问题，责任不明，除瑞士外，采用委员会制的国 家还有乌拉圭。二、国家元首w 资本主义国家的国家元首（Head of State）,在形式上是对内对外代表国家的国 家机关。但由于各国的具体情况和政权结构 形式特点的不同，国家元首的名称、地位、 权限和作用也是各不相同的。(一)君主w1特点 w君主制国家的国家元首一般称国王，但在各国具 体的称号不完全相同。 w国王 大部分王国这样称呼，

12、如英、荷、比、丹等 ，英语为Crown或King，英国等国一般把Crown 看成整个王室、国家的象征，King或Queen是具 体继承王位的个人，日本传统叫天皇；一些伊斯 兰教国家如文莱等，君主叫苏丹，阿拉伯国家如 科威特、卡塔尔的酋长或王公的称号叫埃米尔， 卢森堡的君主叫大公；摩纳哥国王叫国家元首， 马来西亚称之为最高国家元首。2产生程序w君主是终身的，并且大多数是世袭的。所谓 世袭就是说国家最高权力既王权与王位，是 在王室、皇族中世世代代传递下去。也有是 终身，而不是世袭的。如梵蒂冈教皇是由红 衣主教团（包括红衣主教、前主教和神父共 145名组成），以2/3多数选举产生，一旦当 上教皇便是

13、终身制。w君主地位、权限及作用w同是实行君主立宪制的国家，由于统治阶级 内部资产阶级如封建势力力量对比关系及历 史传统的不同，君主的地位、实际权限和作 用，也就有差别。w在实行二元制君主立宪制的国家，君主的地 位较高，实际权力很大，是国家权力的中心 ，如约旦、文莱、科威特等，在这些国家里 ，君主是国家元首，又是教主，又是武装部 队总司令，拥有行政、立法和外交大权。w在实行内阁制的君主立宪制国家，如英、日 、荷、比、丹等国，君主临朝不理政，统而 不治，是“虚君”，其权利完全操于内阁手中 。像英国的君主，法律上享有广泛的权利， 实际上王权等于零，即法律规定的各种王权 都是由内阁的议会来行使的。（二

14、）共和国下的国家元首w在资产阶级共和国中，国家元首的称号、产生程序、任期 、权限、地位和作用，各国也都不完全相同。 w（1）称号 w一般都叫总统，也有叫主席的。还有些国家的执政官，许 多国家设有副总统，但在法律上，副总统不属于国家元首 ，他的地位和作用同总统不同，不能将总统和副总统同等 对待，认为是两个国家元首。 w（2）产生程序 w凡是共和国制的国家元首，一般都是选举产生的，都不是 世袭的。也有个别的是自命或指定的，这往往是通过革命 、政变等法律之外的手段建立起来的政权首脑人物，自封 或指定某人为“大总统”，但这种情况是暂时的和不正常的， 在政局稳定后，还要经过所谓合法的选举程序，重新选举

15、和继任，总统选举程序大致有如下几种：普选产生； 由议会选举产生。w（3）任期w各国长短不一，一般可至七年。最短的是半 年，一年（瑞士、爱尔兰），最长八年（利 比里亚），还有的是终身制(古巴)。有的规 定可以连选连任，如印、埃；有的规定不得 连选连任，如墨；有的规定可连任两届等。w（4）地位和作用 w在内阁制共和国和总统制共和国中，国家元首的 差别很大，前者是统而不治，后者是独揽大权。 w在内阁制共和国中，如印度等国，总统的法律地 位与实际地位是脱节的，从法律上看，作为国家 元首的总统，享有比较庞大的权限，但实际上总 统不能单独享有这些权限，而是要根据对议会负 责的内阁之建议或决定，来行使这些职

16、权，实际 权力完全操于内阁总理手中。这种总统是“虚伪总 统”，类似于实行内阁制君主立宪制的君主。总统 挂其名，总理行其实。因此有人干脆把这类国家 称之为总理制国家。 w在总统制国家中，总统的地位和作用同内阁 制总统大不相同，一般都拥有十分庞大的实 权。总统既是国家元首，又是政府首脑和执 政党领袖，集三任于一身，而且形式上也不 向任何机关负责。由于总统执政府具有这种 特点，因此总统执政府具有这种特点，因此 总统就成为资产阶级专政的主要工具，是各 垄断集团、各政治社会努力争夺的对象。w1国家元首的产生w国家元首的产生方式共有四种：世袭；由公 民直接选举；间接选举，代表由人民选举或 由政府机关选派；由国会选举。w君主制国家的国家元首一般都是世袭的，且 终身任职。共和制国家的国家元首一般由选 举产生，并有一定任期。w2国家元首的职权w在总统制共和国和内阁制君主国中，国家元 首的地位和职权是截然不同的。在总统制共 和国中，总统是实权元首，既是国家元首，