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1、行政事业单位内部控制研究与探索财政部会计司 黄赟 以为法不责众的小金库私分国资为职工买保险大众电影原社长被判4年因擅自动用554万余元国有资产为职工买商业保险，71岁的大众电影原社长蔡师勇被控私分国有资产罪，获刑4年并被处罚金4万元。检方指控，蔡师勇、贾文华（杂志社财务负责人）在大众电影杂志社任职期间，于1997年至2000年，违法使用国有资产为该社人员购买商业保险，数额总计554.7万元。大量的财政资金用于建设政府豪华办公大楼,导 致财政资金的低效率某贫困县人民政府大楼 某市人民政府大楼 单位资金资产受贪污挪用，多数和内部控制缺失有关通州区某行政单位女出纳李某在4年时间里挪用公款 192万余
2、元，用于自己和男友消费。 行政事业单位可能存在的风险o 单位领导和员工的法律意识不强，单位的业务活动不合法、不合规o 资产的安全完整受到威胁o 资源使用效率低下o 财务信息不真实准确o 其他风险什么是行政事业单位的内部控制o 内部控制的目标：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。o 定义：行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。1992年6月，COSO委员会公布了题为内部控制整体框架的报告 定义：内部控制是一个受到董事会、经理层和其他人员影响的过程，该 过程的设
3、计是为了提供实现以下三类目标的合理保证：经营的效果和效率 、财务报告的可靠性、法律法规的遵循性。企业内部控制整体框架信息与沟通控 制 环 境风 险 评 估控 制 活 动监 控五要素模型内部控制的控制方法o 不相容岗位相互分离o 内部授权审批控制o 归口管理o 预算控制o 财产保护控制o 会计控制o 单据控制o 信息内部公开如何设计和实施内部控制 了解 单位的 组织结 构和经 济活动 管理结 构 对单 位内部 控制设 计和实 施情况 进行评 价，不 断完善 对单位 业务活动 的流程和 适用的法 律法规进 行全面梳 理，找出 风险点 根据找 出的风险 点、结合 现行的法 律法规， 来选择具 体应对
4、措 施，建立 健全内部 管理制度 采取 有效监 督措施 切实保 障各项 制度得 到贯彻 实施了解组织结构某行政单位内设机构直属机构派出机构事业单位。了解经济活动管理结构o 预算业务管理o 收支业务管理o 采购业务管理o 资产管理o 建设项目管理o 合同管理o 纪检监察o 内部审计负责业务工作的部门或岗 位，部门内人员组成、各 岗位的职责，目前内部管 理制度的建设情况固定资产控制（举例）请购使用记帐管理台帐使用部门财务部门主管领导归口部门组织论证决策编制预算制定计划购置付款核对处置申请审核决策定期核对组织处置验收移交资产移交资产固定资产管理风险及控制措施（举例）风险风险 点控制措施控制岗岗位 固
5、定资产购 置 不符合资产配 置标准或未纳 入预算1、确保经办人员及时全面掌握资产配置标准 规定和预算指标。 2、请购与内部审核审批相分离。 3、加强部门间联 系，负有审核责任的部门要 履行职责。 4、大宗设备采购适用议事决策机制，领导班 子集体审议。使用部门、资产管 理部门、采购部门 、技术部门、办公 室、财审部门等的 负责人及单位领 导固定资产购 置 程序不合规1、对外购的资产加强采购控制。 2、对自行建造的固定资产应 加强工程项目控 制。资产管理部门、采 购部门办公室、 财审部门 验收程序不规 范、导致质量 不符合要求1、技术设备 由资产管理部门和技术部门共同 验收。 2、建立资产管理信息
6、系统，进行信息比对。资产管理部门、采 购部门和技术部 门负责 人 入账不及时， 形成账外资产1、内部审计定期清查或不定期抽查。 2、财务部门、资产管理部门、合同管理部门 定期沟通。财审部门及相关部 门固定资产管理风险及控制措施（举例）风险风险 点控制措施控制岗岗位 虚构固定资产购 置 业务，套取财政资 金1、加强审核。审核的重点是各类凭证是否真 实，审批手续是否完整。 2、保存所有文件及技术资料。 3、加强内部审计。财审部门、合 同管理部门固定资产保管或使 用不当，造成丢失 、毁损等情况。1、明确固定资产使用和保管责任人及其职责 。 2、实行定期清查与不定期检查相结合。 3、部门间适时沟通，账
7、实、账卡核对。 4、盘盈盘亏情况及时汇报单 位领导。使用部门、资 产管理部门、 财审部门等及 单位领导固定资产的处置未 经过适当权限的审 批，处置收入流失 或未按规定处理1、明确不同价值固定资产处 置的审批权限。 2、由资产管理部门会同技术部门对处 置资 产的残值进行评估。资产管理部门 、技术部门、 财审部门负 责人单位主要的业务活动及其管理制度（举例）o 预算业务预算管理办法o 收支业务收支管理办法o 采购业务采购管理办法o 资产管理资产管理办法o 建设项目管理建设项目管理办法o 合同管理合同管理办法o 内部监督内部监督管理办法监督与评价o 监督的内容和方法 n 内部控制缺陷 u 设计上、执
8、行上 n 监督的主要内容 u 制度、机制的建立情况 u 关键岗位的设置情况 u 授权审批的设计和执行情况 n 监督的方法 u 个别访谈法、实地观察法、证据检查法、重 新执行法、穿行测试法监督与评价o 内部监督检查、自我评价 n 制定工作方案 n 实施监督检查 n 提交评价报告o 外部监督 n 财政、审计、纪检监察实现的目标合理保证信息真实完整合理保证单位经营管理合法合规提高公共服务效率和效果提高经营效率和效果合理保证信息真实完整合理保证资产安全和使用有效合理保证单位经济活动合法合规有效防范舞弊和预防腐败合理保证财务信息真实完整单位层面内部控制o 机构o 机制o 人员o 系统 单位层面内部控制机
9、构p 单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制 牵头部门o 充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采 购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制 中的作用单位层面内部控制机制o 决策、执行、监督相互分离的机制不得由一人办理业务全过程o 议事决策机制o 内部控制关键岗位责任制单位层面内部控制人员o 内部控制实施的关键在于人，是以人的风险防控意识、专业胜任能力为基础的n 把好关键岗位人员的入口关n 加强培训和教育，提升关键岗位人员的专业胜任能力和职业道德n 实现关键岗位的定期轮岗单位层面内部控制系统o 财会o 内部审计和纪检监察o 信息化手段目录第一章 总则第二章 风险评估和控制方法第三章 单位层面
10、内部控制第四章 业务层面内部控制第五章 评价与监督第六章 附则第一节 预算业务控制第二节 收支业务控制第三节 政府采购业务控制第四节 资产控制第五节 建设项目控制第六节 合同控制 行政事业单位内部控制规范（试行）业务层面内部控制o 业务层面内控设计过程n 梳理单位业务流程、明确业务环节n 系统分析经济活动风险，确定风险点n 选择风险应对策略n 根据国家有关规定和单位实际情况建立健全管理制度n 督促相关工作人员认真执行预算业务控制预算编制和审核指标分解下达执行申请借款报销支付审核会计核算和管理报告事前规划事中控制事后监控预算业务控制o 预算业务的主要环节n 预算编制（包括内部审批下达）n 预算执
11、行（包括追加调整）n 决算编制和绩效评价o 建立健全预算业务内部管理制度n 建立预算业务组织管理体系，明确职责权限，落实责任分工n 明确预算业务各环节的工作流程和时间要求o 预算业务的不相容岗位：预决算的编制和审核，执行和评价预算业务控制p 预算业务组织管理体系：预算工作领导小组（预算管理委员会）决策机构工作机构执行机构财会部门（归口部门）单位本级下属各单位29预算业务控制p 支出结构及归口部门（举例） 支出项项目说说明、开支范围围、开支 标标准、执执行方式归归口部 门门类型具体项目一级单位 统筹支出统筹经费培训费人事部门 出国经费各级单位 基本支出人员经费编内人员经费人事部门编外人员经费日常
12、公用经费办公费办公室水费各级单位 项目支出业务经费会议费办公室课题研究费信息化项目系统开发信息中心预算编制流程(举例) 业务部门业务部门负责人 或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门部署预算编报工作审核审批审核下达预算控 制数分类汇总提出预算编制要求预算建议数预算建议数审批预算批复流程(举例) 业务部门业务部门负责人 或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门分解细化控制数审核审批审核下达预算控 制数分类汇总细化调整预算建议数审批预算执行p 预算编制的要求：程序规范、方法科学、编制及时、内容 完整、项目细化、数据准确。p 预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相 脱节。p 预算编
13、制控制措施：n 落实编制责任n采用有效方法确保预算编制合规、科学n 根据工作任务细化预算编制n 落实审核责任n 内部审批下达预算业务控制预算编制p 预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设项目管 理、合同管理有密切关系。p 预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预 算严格有效执行。p 预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序 ，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。预算业务控制预算执行p 预算执行控制措施：n 明确执行方式n 加强对预算执行申请的审核和审批n 明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续n 加强执行监控，建立预算执行适时分析机制预算业务控制预算执
14、行预算调整流程(举例) 业务部门业务部门负责人或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门预算调整 申请审核审批国库指标额 度发布调整申请审批预算调整预算执行审核是否需财政 审批是否36预算业务控制决算与绩效评价p 社会关注点的转变：资金使用的合法合规 支出的效果p 要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评 价结果的运用p 主要风险：不准确、不及时,没有起到事后控制的作用p 控制措施：n 加强会计控制n 建立起定期报告和分析制度n 真正建立起分析和评价结果有运用的机制和激励机制 ，改变超支不罚、节约不奖的局面收支业务控制收入业务控制p要求：应收尽收，票款一致、及时入账p风险：收取过程不
15、规范、金额不实、私设小金库p收入业务控制措施：n建立健全收入内部管理制度n合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计 核算等不相容岗位相互分离n财会部门对收入实施归口管理n严格执行“收支两条线”管理规定n建立健全票据管理制度n加强对收入的对账和分析收支业务控制支出业务控制(流程举例)业务部门财会部门分管领导领导办公会提出经费 支出申请 事项事前审核金额支出审批支出审批支出审批10万按审批执行费用报销流程会计核算及分 析报告指标审核业务部门负责人 或归口部门费用报销流程(流程举例) 业务部门财会部门分管领导领导办公会整理票据， 填写费用报 销审批单报销审批报销审批报销审批10万财务处办
16、理支付审核单据金额事项审核业务部门负责人 或归口部门收支业务控制支出业务控制p风险：n支出不符合规定的范围和标准n存在使用虚假票据套取资金等问题n资金使用效益低下，浪费现象严重p控制措施：n建立健全支出业务内部管理制度n合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出 申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和 会计核算等不相容岗位相互分离收支业务控制支出业务控制p控制措施：n落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按 照规定的审批权限进行审批n财会部门加强对单据的审核n加强会计核算和归档控制n做好支出业务的分析和报告收支业务控制债务业务控制p债务业务的主要风险：无力偿还本息的财务风险p控制措施：n建立健全债务内部管理制度n明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务 业务全过程n充分的事前论证，领导班子集体研究决定n加强债务
