公务员制度概述

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1、第一章 公务员制度概述 本章教学内容： 公务员的概念及其范围； 公务员制度的概念和内容； 我国公务员制度概况（我国公务员制度的产生与 发展、公务员制度的适用范围、公务员制度的基 本原则和特点、我国公务员管理体制）第一节 公务员与公务员制度 一、公务员概述 1、西方国家公务员的概念和范围 公务员，在西方也称“文官”，在美国被称为“政府雇员” 。 在西方，公务员一般是指经过公开考试被政府择优录用 ，在行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等 级的工作人员（即事务官或常任文官）。 但在不同国家和地区，有公务员的范围有所不同。 通观各国公务员制度，其范围大体可归纳为以下三种 类型： 第一是小范围的

2、，仅指中央政府系统中非选举产生的 和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联 邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。 按照英国有关法律规定，公务员主要指中央政府各部( 即行政部门)的、非选举和非政治任命的事务官。由选 举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、 政务次官、政治秘书和专门委员会的政务官以及法官 、军人等不包括在文官范围之内。 第二是中范围的，将公务员范围扩大到整个行政系 统的所有工作人员，包括选举产生和政治任命的政 务官在内，美国即属这一类型的典型。 在美国，政府机关中的所有公职人员都称作公务员， 其中联邦政府的工作人员称为联邦公务员，州政府的 工作人员称为州公务员

3、，地方政府工作人员称地方公 务员。 美国的公务员按职务性质可分为两类：一类是政务类 公务员，通常由总统任命，无须考试，不适用于公务 员法，与总统共进退；另一类是事务类公务员，即通 过考试被录用的公务员，他们适用于公务员法，不受 政党更迭的影响。 与英国相比，美国将政治任命的官员和地方行政机构 的工作人员纳入了公务员的范围，因而其范围要大。 相同的是，英美两国都将公务员范围局限在行政机关 内。 德国、菲律宾、泰国、韩国等国家公务员的范围与美 国相似。 第三是大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职 人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国 有企事业单位的工作人员等。法国、日本属于这种类

4、型 的典型。 法国公务员的范围最广泛，从中央到地方行政机关的 公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国 立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员 都叫公务员。在此基础上，法国公务员又可分为两大 部分：一部分是不适用公务员总法的公务员，如 议会的议员、法院的法官、军事人员、公用事业和公 共机构的人员等；另一部分是适用于公务员总法 的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政管 理的工作人员，议会、法院中除议员和法官以外的工 作人员等。 与英美两国相比，法国公务员的范围不仅由中央扩大 到了地方，而且立法机关、审判机关、检察机关的工 作人员，甚至是国立学校、医院和国有企业的正式工 作人员

5、也被纳入到公务员的范围，因而其范围是最广 的。 非洲的科特迪瓦、尼日利亚等国，亚洲的日本、黎巴 嫩，我国的澳门特别行政区和台湾省的公务员范围与 法国类似。 尽管西方各国对公务员称谓不同，范围各异，但具有以 下相同的特点： 第一，所有的公务员都是执行国家公务的人员，其服务 对象是国家； 第二，所有的公务员都纳入国家编制； 第三，所有公务员的工资福利都由国家财政负担。 此外，在西方国家公务员中，适用公务员法的范围非常 有限，一般只包括非选举产生和非政治任命的公务员（ 事务官）；而且这些公务员一般经过考试录用，只要不 违反公务员法，就职业常任。 2、我国公务员的概念和范围 根据公务法第二条 “本法所

6、称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福 利的工作人员。”的规定，我国公务员的概念和范围的确定由三个因素： 一是依法履行公职，即依法履行管理国家事务和社会 公共事务职能； 二是纳入国家行政编制。所谓行政编制是指执行国家 职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政 机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政 协机关、人民团体所使用的人员编制，其工资和日常 办公经费，由行政经费开支。 三是由国家财政负担工资福利。 凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、其工资福利 由国家负担的国家工作人员都属于公务员。 据此，我国公务员的范围，包括七大系统的工作人员 ，即中国共产党机

7、关的工作人员、人大机关的工作人 员、国家行政机关的工作人员、国家审判机关的工作 人员、国家检察机关的工作人员、政协机关的工作人 员、民主党派机关（含工商联）的工作人员。 具体的范围由公务员范围规定（中发2006年9号文件附件一） 规定。 根据上述文件的规定，我国公务员的范围主要是以下工作 人员： 1. 中国共产党机关中的包括中央和地方各级党委、纪委 的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机 关的工作人员；街道、乡（镇）党委机关的工作人员。 2. 人大机关中的包括全国人大常委会委员长、专职副委 员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专 职副主任、秘书长，专职常委，乡（镇）人大

8、专职主席、 副主席；各级人大常委会机关工作人员；各级人大专门委 员会专职组成人员及其办事机构工作人员。 3. 行政机关的中的包括各级人民政府的组成人员，各级 人民政府工作部门及派出机构的工作人员。 4. 政协机关中的包括政协各级委员会主席、专职副主席 、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专 门委员会办事机构的工作人员。 5. 审判机关中的包括最高人民法院、地方各级人民法院 的法官、审判辅助人员和行政管理人员。 6. 检察机关中的包括最高人民检察院、地方各级人民检 察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。 7 、民主党派机关中的包括： 八个民主党派中央和地方 各级委员会主席（主委）

9、、专职（驻会）副主席（副主委 ）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构 的工作人员。全国工商联和地方工商联主席、专职副主席 、秘书长、专职执行委员、常务委员会成员和专门委员会 成员以及职能部门和办事机构的工作人员。 在以上各机关工作的工勤人员不属于公务员范围。 附：参照公务法管理的人员 公务员法第一百零六条规定，“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位除工勤人员以外的工作人员， 经批准参照本法管理。”。据此，适用于公务员法的对象 除了上述公务员外，还包括“参公管理人员”。 所谓参照公务员法管理的人员是指参照公务员法管理的事 业单位（简称“参公管理单位”）中除工勤人员以外的工作

10、人员。 据参照管理的单位审批办 法（中发（2006）9号）的要求和 中组部、人事部关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见 （组通（2006）第27号）的有关规定，参照管理的事业单位具备两个条件，一是法律、法规授权具有公共事 务管理职能的事业单位，二是使用事业编制，并由国家 财政负担工资福利。 参公管理单位的批准权限：中央 机关系统由中央组织部和人事部批准，各省级组织人事 部门批准省内各级机关单位。 2006年8月，中共中央组织部、人事部下发的关于印发工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照中 华人民共和国公务员法管理的意见的通知（组通字 200628号）。 根据该通知，工会、共青

11、团、妇联等使用行政编制或由中央机构编制部门直接管理机构编制的人 民团体和群众团体机关参照公务员法进行管理。 具体说来，人民团体和群众团体中央机关实施参照管理的 范围是：中华全国总工会、中国共产主义青年团中央委员 会、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中国 作家协会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会 、中国法学会、中国人民对外友好协会、中华全国新闻工 作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、中国国际贸易促进 委员会、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、中国人 民外交学会、中国宋庆龄基金会、黄埔军校同学会、欧美 同学会、中国思想政治工作研究会、中华职业教育社、中 华计划生育协会。（上述团

12、体机关所属事业单位，原则上 不列入参照管理范围。） 2006年9月，中央组织部、人事部下发了关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知 （组通字200633号），批准17家党中央、国务院直属单位列入参照中华人民共和国公务员法管理范围。 这17家单位是： 党中央直属事业单位机关6个：中央党校、中央编译局、 中国外文局、中国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、 中国延安干部学院； 国务院直属事业单位机关8个： 中国地震局及其省级地震局、中国气象局及其市（地）级 以上垂直管理机构、国务院发展研究中心、国家行政学院 、中国银行业监督管理委员会及其派出机构、中国证券监 督管理委员会及其

13、派出机构、中国保险监督管理委员会及 其派出机构、国家电力监管理委员会及其派出机构 中华全国供销合作总社 国务院组成部门代管或直属的副部级事业单位机关2个： 民政部全国老龄工作委员会办公室、国土资源部中国地质 调查局 后来又加上中央文献研究室、中央党史研究室 。 二、公务员制度 1、概念和起源 公务员制度在西方称为文官制度。所谓文官制度就是指 由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任 用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理 制度的总称。 一般而言，公务员制度就是由法律法规所规定的有关公 务员考试、录用、职务任免、职位升降、考核、奖惩、 培训、工资福利待遇和退休等方面管理制度的总

14、和。广 义上的公务员制度还包括公务员的范围、公务员管理体 制、公务员的行为规范等方面的内容。 西方文官制度最早起源于英国。从19世纪50年代起，英国 对传统的官吏制度进行了全面的改革。1855年，英国政府发布枢密院令，以法律的形式确立了通过考试录用官员的 制度。考试录用制度的建立开创了英国国家公务员法的先 河。1870年英国政府又颁布关于文官的第二个枢密院令， 对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的 确定和完善。至此，世界近代史上的第一个公务员制度在 英国正式确立。 随着资本主义政治、经济不断发展，西方主要资本主义国 家如美国、法国、日本、德国相继逐步建立起了文官制度 。 2、公务

15、员制度的内容 根据广义上公务员制度的界定，其内容包括： （1）公务员的范围； （2）公务员管理体制； （3）公务员的行为规范（包括公务员的权利、义务和纪律）； （4）公务员管理制度（包括分类制度、录用制度、任免制度、职务升降制度、考核制度、奖励制度、交流制 度、培训制度、工资福利保障制度、回避制度、违纪惩 戒制度、辞职辞退制度、退休制度、申诉控告制度等） 。第二节 我国公务员制度概况 一、我国公务员制度的建立和发展 1、我国公务员制度建立的背景 我国公务员制度建立于20世纪90年代，它是中国社会政治、经济发展，特别是经济体制改革纵深发展带来 的对传统的干部人事制度改革的产物。 我国传统的干部人

16、事制度是与高度集中的计划经济体制 和政治体制相适应的。 其好处是：可以计划调动和配置全国的人才资源，维护 全国各地区人才资源的平衡。它对于巩固新生的国家政 权，集中力量进行重点建设，曾起到过积极作用。但是 随着社会主义事业特别是改革开放的发展，就越来越不 适应了。 其主要弊端是：缺乏科学分类，造成党政不分、政企 不分、政事不分，忽视了国家机关、企业、事业单位 的不同特点和各类人才成长的规律；管理权限过分集 中，用人与治事相脱节，用人单位特别是企业事业单 位缺少用人自主权；用人缺少法制和公平竞争，以至 优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免 。因此，改革这种人事制度势在必行。 2、我国公务员制度的建立和发展 公务员制度的产生过程大体上经历了四个阶段： 第一阶段：从1978年底至1988年3月是建立公务员制度的思路形成阶段。 1980年8月18日，邓小平同