电子文件战略及其实践中的重点与难点问题探讨

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1、电子文件战略及其实践中的重点与 难点问题探讨Date1主要内容结构v 电子文件战略的提出及意义 v 国外电子文件战略的典型经验 v 电子文件战略的框架体系 v 电子文件战略实践的重点难点v 电子文件战略实践的具体建议 Date2一、电子文件战略的提出及意义 v（一）电子文件战略的提出 20世纪90年代以来，伴随着信息技术的飞速发展和电子政务建设的有序推进，电子文件（Electronic records）管理工作尤为被重视和关注，在电子文件归档、CAD电子文件管理等方面也开展了富有成效的实践试点和经验总结，电子文件发展和管理呈现蓬勃之势。 2006-2008年，国家档案局调查显示，已有近80%的

2、中央和国家机关、中央企业采用办公自动化或电子政务系统，产生了各类电子文件近2亿件 。Date3 2007年，“电子文件管理机制研究”课题组调查结果表明，我 国政府部门生成的电子文件数量占全部文件数量72.7%，其 中14.3%的机构生成的文件全部以电子文件的形式存在；有 49%的机构生成的电子文件数量占全部文件数量的50%以上 （包括50%），48%受访机构认为未来5年，50%以上的文件将仅以电子文件的方式存在。在己经开始接收电了文件进 馆的档案馆中，有52.9%的档案馆预测未来5年接收进馆的电子文件数量将成倍增加。 上述调研表明：在不久的将来，电子文件将成为政府、企事 业单位信息资源的主要承

3、载体和表现形式，并将是继纸质档 案出现以来人类档案史上的第二次革命。Date4v我国从1995年国家档案局发布磁性载体档案管理与保护规范（DA/T 15-95）首次对电子文件进行了标准化规定以来，到2009年颁布电子文件管理暂行办法（中办 国办 厅字200939号）（下称暂行办法）等，理论界和实践界一直在探讨电子文件管理标准与规范问题，并取得了一定成绩，也形成富有特色的电子文件管理原则和管理方法。Date5 从总体上看，各地区、各系统在电子文件管理中具有明显的自发性和分散性特征，尚缺乏国家战略层面的顶层设计与规划，导致部分电子文件无法被完整保存与科学管理，电子文件管理水平提升相当缓慢，远远滞后

4、于信息化建设的高速发 展和电子文件本身“井喷”态势。 因而，从国家层面构建电子文件战略体系是有必要的，且具有重要现实意义。 2006年冯惠玲教授等发表的电子文件管理国家战略刍议第一次阐述了电子文件管理国家战略概念及相关问题，引起了对电子文件战略这一热点的研究高潮。 Date6（二）电子文件战略意义v 1.电子文件战略是从宏观层面加强对电子文件管理的关键内容，对电子文件工作的具体开展具有指导性。 电子文件战略主要是指从宏观层面对电子文件管理进行全局性、基本性、长期性问题的筹划和指导，体现了一个国家对电子文件管理工作的基本态度和思路。 其实质是指以战略的眼光来审视和实施电子文件的宏观管理问题，并对

5、微观的具体实践起着指导作用。电子文件战略是现实电子文件发展和管理实践的客观需要。Date7（二）电子文件战略意义v 2.电子文件战略是现实电子文件发展和管理实践的客观需要 电子文件发展和管理自身的局限性 分散性 自发性 经验性 电子文件信息资源“信息孤岛 ”现象严重 因而，实现统一、长期的电子文件规划是必要的，也是可行的 Date8（二）电子文件战略意义v 3.电子文件战略制定与实行有利于推进我国信息化战略和电子政府建设 。 从宏观、中观、微观三个层次的对电子文件管理基本目标、责任主体、运营模式等作设想和规范 ，有利于提升社会电子文件意识，健全电子文件管理体系、发展电子文件服务模式，营造良好的

6、电子文件管理环境。Date9二、国外电子文件战略的典型经验 v 国外电子文件战略较为典型主要有以下四个：澳大利亚：业务责任驱动多元化战略 加拿大：公共管理服务驱动多元化战略 英国 ：信息自由法驱动多元化战略 美国 ：电子政府信息技术驱动多元战略 Date10v 澳大利亚：业务责任驱动多元化战略主要表现 政府机关采用文件连续体和业务连续体集成化管理模式； 建立政府机关与国家档案馆和责任权威机构的责任战略联盟； 建立具有全局意义和综合性特征的文件管理框架； 将电子文件管理纳入风险管理、问责体系； 文件管理的绩效评价和审计被视为业务活动绩效的重要内容。Date11v 加拿大公共管理服务驱动多元化战略

7、主要表现 从政府公共服务的视角探讨政府管理层对电子文件管理工作的支持； 强调高效的电子文件管理可以减少与电子文件管理相关工作的风险，降低成本提高效率，并且能支持政府决策、法律取证； 加强政府对社会的问责和服务，促进政府与政府的交流，提高公众对政府的信任。Date12v 英国信息自由法驱动多元化战略 主要表现 在中央和地方政府电子文件管理以信息自由法为依据进行，电子文件被看成电子政府的重要资产； 强调信息自由能给政府和电子文件管理产生变革，电子文件管理是电子政府电子化的重要部分，也是电子政务支持信息自由法的具体实施。 Date13v 美国电子政府信息技术驱动多元战略 主要表现 从电子文件管理的技

8、术视角探讨战略问题，电子文件被看作保障美国电子政府建设的基础设施； 技术分析法和技术构建是电子政府实现的战略对策； ERA可以看作是美国电子政府信息技术驱动多元化战略的具体技术实施。 Date14各国经验总结： 各国电子文件战略都是沿着顶层设计、全面规划和集中控制的轨迹展开。 电子文件战略从宏观目标到微观控制具有四大共性。Date15 共性之一将电子文件管理作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容，并纳入国家电子政务建设大体系中，从政府宏观层面确定电子文件的重要性 。Date16 共性之二将保持电子文件的真实性和有效性作为电子文件管理的基本宗旨，要求维护电子文件原始性和证据性，以为国家将来的长

9、期范围内保持国家历史记录 。Date17 共性之三形成了电子文件管理的专门组织机构，以国家档案馆为中心，形成电子文件管理和服务网络，作为电子文件永久保存的政府专门机构，档案管理在电子文件管理链条中具有十分重要的作用。 Date18 共性之四从微观技术层面确保电子文件的管理，主要是基于电子文件政策、标准、技术、业务等微观层面的保障体系的完善来推进本国的电子文件管理的规范化。 Date19三、电子文件战略的框架体系 v 电子文件战略框架体系内容 目标体系 管理体系 组织体系 技术体系 Date20v （一）电子文件战略目标体系 主要是探讨电子文件战略究竟要实现一个“什么样目标”问题。 电子文件战略

10、目标即要实现电子文件真实性、永久性和有 效性。 暂行办法总则第一条就明确了电子文件管理是为了“确保电子文件的真实、完整、可用和安全，保存国家历史 记录，促进信息资源开发利用，推动国家信息化健康发展 ”， Date21 国家档案局长杨冬权指出：电子文件战略不仅要确保电子文件可以长期不失真、不失密和不丢失，而且要确保重要的电子文件中的信息能过去多年以后还能被读取利用，也就是说，我们不仅要考虑电子文件的今天，而且还要考虑它的明天和后天；不仅要考虑电子文件的短期效益，而且还要考虑它的长远效益 。Date22v（二）电子文件战略管理体系 主要是探讨电子文件战略“如何通过管理手段”实现预定目标的问题。实质

11、就是对电子文件进行计划、组织、协调、控制的全过程，尤其是对电子文件全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配做出的决策和支持。 Date23从宏观上来讲，电子文件战略管理体系 包括： 统筹规划 制度安排 监督评价Date24从微观上来讲，电子文件战略管理体系主要体现为 暂行办法中对电子文件管理的基本要求： 统一管理。对电子文件管理工作实行统筹规划，统一管理制度，对具有保存价值的电子文件实行集中管理。 全程管理。对电子文件形成、办理、传输、保存、利用、销毁等实行全过程管理，确保电子文件始终处于受控状态。 规范管理。制定统一标准和规范，对电子文件实行规范化管 理。 Date25v （三

12、）电子文件战略组织体系 “电子文件管理体制与机制核心问题是有关电子文件管理责权分配和履行的制度，也就是由那些组织机构、哪些人员从事电子文件管理工作，其职责分工如何，有哪些措施保证其有效地 履行分内职责。” 在国家层面明确电子文件管理的职能部门及其职责 。建立国家电子文件管理部门联合会议制度，并明确国家电子文件管理部际联席会议的成员单位、主要职责和工作关系。 Date26 意义 有利于理顺电子文件管理体制、机制上的各种关系； 有利于档案行政管理部门从国家层面、法规层面、服务层面同有关部门共同规划和推动电子文件管理工作提供组织 保障。 Date27v（四）电子文件战略技术体系 信息技术和电子政务是

13、实现电子文件管理不可或缺的工具，也是保障电子文件战略实施的关键性要素与手段。 实现电子文件战略必须通过完善、科学的信息技术与管理信息系统来实现传统管理活动的自动化和智能化。 Date28电子文件战略技术体系主要包括： 电子文件技术开发 电子文件技术监控 电子文件技术运用 电子文件技术市场的培育Date29v 电子文件管理的大环境和氛围尚未形成 v 电子文件管理机构设置及基本职责分工不明 v 电子文件管理标准体系难以规范和统一 v 电子文件信息资源共建与共享机制尚不顺畅 v 电子文件的安全保管和利用得不到保障 v 电子文件保密与知识产权保护问题亟需解决 四、电子文件战略实践的重点难点 Date3

14、0v 电子文件管理的大环境和氛围尚未形成传统的纸质文件已经在文件档案管理中根深蒂固 ，电子文件却处于可有可无的尴尬状态 ；电子文件的法定效应未被确立 ，只有在还原为纸 质公文后才能产生或被认可，很难独立成为人们 信服的证据；在管理过程中更愿意保存好纸质文件，而忽视电 子文件的管理，电子文件管理只能是“副业” 。重点难点（一）Date31因此，营造电子文件管理的文化氛围是电子文件战略实施的首要任务，尤其是在电子政务环境下，树立电子文件管理理念、观念和意识，体现国家意志，是一个重点，也是一项社会系统工程 。Date32v 电子文件管理机构设置及基本职责分工不明 从管理学角度来看，组织落实是实现任务

15、目标的基 本保证。实际工作中，无论做什么事，不但要明确 做什么，怎么做，还必须明确谁来做，否则不可能 成功。 从电子文件管理现状来看，目前的电子文件战略日 益被重视，呼声也很高，但实际中，大多数省、市 档案行政部门中，没有设立专门负责信息化及电子 文件与电子档案管理的工作部门，甚至在全部所属 不但职责范围内，也很难找到电子文件这项工作内 容。 重点难点（二）Date33因此，如何对电子文件作具体工作分工和责任划分、部门与机构的设置、资金的来源与拨付、人员编制的安排与配置等问题进行规范还有待于在实践中细化和明确。Date34v 电子文件管理标准体系难以规范和统一 电子文件管理标准体系建设是实施电

16、子文件战略的 基本措施，具体来说标准体系主要可以理解为标准 、法规、规章和条例等的总和。 现状：由于尚未启动国家层面的电子文件管理规划 、研究和实施项目，以致在电子文件数量日益暴增 情况下，不少地区、专业系统以及机关、企事业单 位根据自身的理解和技术水平自行制定了电子文件 管理规范和标准，造成电子文件标准存在“缺、散、 低”问题，使数以亿记的电子文件处于风险之中，大 量的电子文件信息孤岛形成。重点难点（三）Date35因此，如何从电子文件国家战略层面统一规范，对电子文件管理标准进行顶层设计，以达到电子文件数据兼容、格式融合是当前急需解决问题，在电子文件管理中具有不可替代作用。 Date36v 电子文件信息资源共建与共享机制尚不顺畅 电子文件战略最基本的任务目标就是实现电子文件信息资源的共建与共享。 现状：在目前实践中，电子文件在形成、