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1、第十一章 地方自治地方自治是近代宪政的有机组成部分。地方自治体 现了世界地方自治宣言序言中的主张，实现了 一种“源于人民，服务于人民”的政治理念：“在缓 和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府 活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创 造性的革新能力”。一、地方自治概述 （一）地方自治定义o“自治”（autonomy）的意思，根据布莱克维尔政治学百 科全书解释，是指“自我统治”，在通用的政治语言中，亦 指实行自我管理的国家或国家内部有很大程度的独立性和主 动性的机构。具体地说，自治是主体（个人、集体、地方或 民族）凭借自己意志管理自己，而无需别的主体直接控制的 一种治理形式。o虽然在
2、词义上可将地方自治看成地域或社区的居民以自己意 志为基础，自己管理自己的地方治理方式，但从政治科学上 看，地方自治绝不能被仅仅看成是一种治理方法，而是一种 重要的地方政治制度，是国家制度的重要组成部分。o地方自治应定义为，国家内部一定地域的人民，由于国家授 权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地 方的人力、财力、物力自行处理自身事务的政治制度。（二）地方自治的内涵o地方自治政府的权力来源于当地居民直接 的授权。o地方自治是中央政府与地方政府分权的一 种模式。o依据地方自治单位拥有的自治权，国家通 过分权赋予地方自治政府以相应自治权力 。（三）地方自治的理论o地方自治是西方分权学说
3、运用于处理中央和地方关系的产 物。o第一，“保护说”。该学说流行于英美法系国家，称为人民自 治论。o第二，“钦定说”。该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行 ，它坚持“团体自治”，认为地方自治权利不是天赋的，而由 国家主权所赋予，国家可随时撤回这种权利，故称为钦定 主义。o第三，“传来说”。这一观点认为，地方自治是国家传来的， 由于国家的承认，地方自治才被许可，该学说强调国家的 存在对地方自治的意义。o第四，“固有权说”。此说来源于1789年托列的“地方权”理 论。o第五，“制度性保障说”o第六，“人权保障说” 二、地方自治制度o（一）地方自治制度起源o地方自治最早起源于西方城市居民的自治 团体
4、o（二）地方自治在西方国家的发展o英国是最早进行地方自治的单一制国家。 英国现代意义上的地方自治制度产生于19 世纪末，主要分为三个层次：1、郡、郡 级自治市和伦敦市。2、非郡级自治市、 市区、乡区。3、教区。（三）地方自治类型o英美法系模式的国家自治程度高，地方享 有广泛的自治权。o大陆法系模式国家的自治程度相对低一些 ，这些国家的地方自治权具有委托性质， 中央政府对于自治事务享有最终决定权。（四）地方自治制度的基本特征o设有民选产生的地方政府自治机关。o中央与地方自治政府的权限划分，通常是通过地方组 织法或地方自治法等法律加以确定和调整。地方 分权按地方单位职权获取方式及权限范围，分为分割
5、性 地方分权和分工性地方分权。o各地方自治单位依据法律承担地域性、社会性、服务性 的公共管理职能。o地方自治单位内部的自治权力包括：组织权、财政权、 公共执行权、地方立法权、制裁权等5个方面。o中央政府通过立法、行政、财政方式监督控制地方自治 单位的活动。三、中国的地方自治o（一）中国地方自治的历史发展o地方自治作为一种政治思潮，是19世纪初从日本 传入中国的。o中华人民共和国成立以后，中国建立了混合体的 地方政权体制。这一体制的理论来源于马克思列 宁主义的国家结构学说。它的基本要求是将分权 制与集权制有机结合起来，努力吸收分权制和集 权制各自的优点，建立一种地方分权与中央政府 统一领导相结合
6、的地方制度。o（二）特别行政区自治o所有这一切法律规定都清楚地表明，香港 特别行政区并不是拥有主权的政治实体， 不具有独立性，只是中国国内享有高度自 治权的一个特别的地方区域。o（三）民族区域自治o民族区域自治制度中中国共产党人为解决 中国的民族问题而采取的一项基本政策。 （四）基层群众自治o基层群众自治是一种社区自治，社区自治 首先是基层自治或地方自治，即政府公共 管理、公共服务均纳入居民民主参与和民 主监督范围，包括地方政治家（即民选议 员）的选任、地方财政预算与运行、城市 公共设施、公共安全、公共生态环境、公 共文化、公共体育、公共医疗保障、公共 社会保障等所有的公共管理和公共服务活 动
7、均纳入居民民主参与、民主监督之中。村民自治的成长过程o1980年代初，在广西宜山、罗城一带出现了农民自我组织 起来管理公共事务的自治性组织。1982年修订宪法时，在 宪法第111条第一次出现村民委员会的概念。o1987年，根据宪法精神，全国人大常委会制定并通过中 华人民共和国村民委员会组织法（试行），将村民委员 会组织建设以法律的形式加以确立和细化。 o1998年，全国人大常委会修订村民委员会组织法并取 消试行的规定而在全国实施。 o2002年中央中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村 民委员会换届选举工作的通知：由村民直接选举村民委员 会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的 重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主 ，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员 会的选举真正体现农民群众的意愿。 复习思考题：o地方自治的定义是什么？地方自治的基本 特征是什么？
