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1、天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants行政事业单位内部控制规范概述陆陆晏 天健会计师计师 事务务所合伙人 浙江省管理会计专计专 家咨询询委员员会委员员 天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants主要思路行政事业单位内部控制规范发布的背景介绍 行政事业单位内部控制规范的特点、目标、原则和流 程 单位层面的内部控制建设要点 具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点 行政事业单位内部控制的评价与监督天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants行
2、政事业单位内部控制规范发布的背景介绍天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants国家自然科学基金委员会小会计何以玩转2亿元财务主 管失职内部审 计缺 失外部监督不力在八年间，犯罪嫌疑人卞中在担任基金委财务局经费管理处会计期间，利用掌管国家基础科 学研究的专项资金下拨权，采用谎称支票作废、偷盖印鉴、削减拨款金额、伪造银行进账单和信 汇凭证、编造银行对账单等手段贪污、挪用公款人民币两亿余元。内部控制案例案例天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants春节刚过，基金委财务局经费管理处刚来的大学生李刚上
3、班伊始便到定点银行拿对账单。以往这一工作由会计卞中负责。卞中的犯罪始于1995年。经过与经费管理处副处长吴峰商量后，双方达成一致。卞中挪用最大一笔款项是6000万元。2002年12月，卞中通过伪造银行进账单、编造银行对账单直接将6000万巨款挪用至北京汇人建筑装饰工程有限公司，用于该公司的工程验资及日常开支使用。卞中的作案手段采用最多的便是退汇重拨和伪造进账单。从1995年作案至案发，他所有共计26笔贪污和挪用犯罪绝大多数以此法炮制。1999年1月，浙江大学因科研项目撤销向基金委退回一笔25万元的项目拨款。2001年4月，卞中编造以退汇重拨名义，伪造了给云南地理所拨款的银行信汇凭证平账，实际将
4、这笔退款汇至某私人公司。最多的时候卞中曾一次凭空伪造出25家受资助单位。天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants令人惊讶的是，从1995年至2003年的8年时间，如此频繁的大批资金的不明流转并没有引起基金委主管部门的注意。卞中担任会计期间，财务局等主管部门都未很好地查过财务账。仅有的几次，卞中以正在调整账目为由得以逃避。当下面受资助单位打电话催款时，卞中要么说，手续还没到财务，要么通过倒账先打一部分钱过去救急。负责管章的吴峰出差时很多次就把章留给了卞中，在经费管理处那间三个人的办公室里，没有上级查账，没有旁人监督，卞中如入无人之境，一个人默
5、默地导演着“进进出出”的大戏。他被描述为在公开场合，为了伪装自己却带盒饭、骑自行车上班。卞中并不是一个张扬的人，相反还有些自闭。卞中将绝大部分的钱都花在了女友及其家人身上，他在法庭上承认，“自己的钱实际很少。在单位说话不多的卞中长期以来却对单位收入分配不公心存不满。“我们这些人累死累活地干，上面凭什么白拿那么多”。天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants由于基金委涉及资助项目和范围众多，为了减少填写支票的工作量，项目拨款长期一直采用“打包拨款”，按京内和京外两部分来打包，30家单位为一包。每张支票或汇票上一般填写的是等30家单位，总金额元，
6、然后在支票后面附上拨往30家单位的银行票据。如此大规模的多张票据，容易为替换银行票据提供可乘之机。基金委一直采用“以拨代收”的会计核算方式。项目款从银行拨出后，收到银行盖有“附件”字样章的回单和银行对账单后，即视为对方单位收到款项，不再要求收款单位提供收款发票。这种资金拨付中的开放管理，造成外部监督不力，一旦改变资金走向则很难及时发现。长期以来基金委对退汇重拨的账户没有建立严格的监控体系，使得大量退汇的资金无人管理成为沉淀资金。天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants内部控制案例案例银行账户、现金支票 和法人章一人管理， 可轻而易举拿到财务
7、 印章机会 （Opportunity）压力 （Pressure）工作失误，为 了弥补损失自我合理化 （Rationalization）借口：彩票中 奖后归还公司 舞弊三角 （Fraud Triangle）天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants内部控制如何防范舞弊机会 （Opportunity）压力 （Pressure）自我合理化 （Rationalization）舞弊三角 （Fraud Triangle）Greed 贪婪 Opportunity 机会 Need 需要 Exposure 暴露G O N E不相容职务相分离天健会计师事务所 P
8、an-China Certified Public Accountants 四眼原则至少两双眼睛同时看住一件交易没有一个人可以同时承担如下工作：提议 授权 记录 执行 审核 实物控制内部控制如何防范舞弊天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants 本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。 内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。内部控制定义天健会计师事务所 Pan-China
9、 Certified Public Accountants内部控制体系框架-内部控制概念的几个发展阶段萌芽期 内部牵制发展期 内部控制 制度过渡期 内部控制 结构完善期 内控整体 架构成熟期 全面风 险管理1940s1970s1990s2000s八要 素五要素三要素二分法二个 假定天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants中国内部控制相关规定发展历程 2000年，财政部制定了单位内部会计控制规范体系 安然事件，美国出台了萨班斯法案，302条款和404条 款 2005年，国务院批示 2006年，成立企业内部控制标准委员会 2008年，发布企业内
10、部控制基本规范 2010年，发布企业内部控制应用指引 2011年，发布行政事业单位内部控制规范征求意见稿 2012年，发布行政事业单位内部控制规范，要求于 2014年1月1日正式实施天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants 运用公共受托责任与委托代理理论分析 公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者 政府。 公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激 励政府从事公共事业。 道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手 去监督其是否将财政资金运用的合理合法。 于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审 计监督，外部则可以通过政
11、府审计监督解决，使得资 金的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants规范制定的背景 存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督 走过场等问题。 有些单位经济管理混乱，缺乏内部控制，造成资产 损失浪费； 有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取 资金，设立“小金库”；更有甚者采用“白条抵库 ”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。此外，出 借银行账户、违规处置国有资产、未经批准擅自对 外签订经济合同等现象也时有发生。天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountan
12、ts规范制定的背景（续） 有必要通过建立健全内部控制制度，来堵塞漏洞、 消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险 。制定统一的行政事业单位内部控制规范，一是能 够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视，增 强单位领导班子的风险管控意识，促进各单位加强 和规范内部控制；二是为打击发票违法犯罪和治理 “小金库”问题提供制度性保障，防止国家财政收 入和国有资产的流失，遏制腐败现象；三是将预算 、收支、资产管理、基建、经济合同、内外监督等 纳入一个统一的管控体系中，在保障财政资金安全 的同时便于单位内各部门之间形成联动机制，提高 资金使用的绩效。天健会计师事务所 Pan-China Certifi
13、ed Public Accountants 实践中，有人产生了这样的疑问：为什么 还要去制定行政事业单位内部控制，把企 业那套内部控制规范指引拿过来不就是行 政事业单位的吗？ 天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants本质：行政事业单位与企业区别无论行政还是事业单位，其目标侧重于社会公共服务与公共管理活动 目标的履行，强调效率与公平的统一性。而企业则是从事生产、流通 、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独 立核算、依法设立的一种盈利性经济组织。企业的存在的目的在于实 现盈利，实现自身价值的最大化，它生存的动力来自于竞争，
14、对比效 率和公平，往往会出于自利性，更多强调效率性，而忽视公平性。行政事业单位与企业由于产权关系明晰程度不同带来受托责任履行的 自觉性不同。行政事业单位与企业内部管理的绩效评估标准不同。在企业管理中， 绩效评估指标主要有:销售收入、净利、销售净利率、销售毛利率、资 产净利率、净值报酬率和市场占有率等。而对于行政事业单位内部管 理来说，其行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公 共项目的实施与效果、公共产品的数量及其耗费程度等是评估其管理 绩效的主要指标。显然，企业管理的绩效评估强调经济利益，而行政 事业单位管理的绩效则偏重于社会效益。 天健会计师事务所 Pan-China Certi
15、fied Public Accountants主要区别体现：内部控制的目标不同 在企业内部控制基本规范中，我们谈到的目标主 要是战略目标、合法合规目标、财务目标、资产 安全完整目标、经营的效率效果目标。 在这五个目标上，行政事业单位内部控制与企业 相同的是在合法合规目标、财务目标、资产安全 完整目标上，不同的在于行政事业单位还应注意 ，建设内部控制主要目标在于有效防范舞弊和预 防腐败，提高公共服务的效率效果。天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants其他区别 此外，由于行政事业单位的组织结构、部门设置、职 能权限等会受到外来制度和规定的约束，
16、尤其是我国 条块分割的行政管理体制使得内部控制制度建设的空 间相对企业来说要小，很多时候无法涉及到事权的控 制，仅能涉及到财权（经济活动）的控制。当然，反 过来，经济活动这条主线抓住了，也有利于事权的合 规、有效性的管理。 还有，由于行政事业单位在资金来源、资本结构、会 计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度 建设的内容相对简单，不能完全套用企业内部控制规 范的五大要素框架，否则最终难以落实。天健会计师事务所 Pan-China Certified Public Accountants 但是，西方公共部门内部控制建设的经验告诉我们 ，他们的公共部门内部控制建设还是吸收了企业内 部控制建设的成果，并且也是企业先行，公
