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1、Zenith Consulting1中国现代集团中国现代集团 现代咨询现代咨询 徐亨玺徐亨玺20162016年年1 1月月PPP政策理论与操作实务Zenith Consulting2目录PPP模式理论及操作流程一二PPP项目运作案例详解Zenith Consulting3至2013年6月债务审计结果Zenith Consulting4债权人类别政府负有偿还 责任的债务政府或有债务合计占比政府负有担保责 任的债务政府可能承担一 定救助责任的债务银行贷款55252.4519085.1826849.76101187.456.56%BT12146.3465.052152.1614763.518.25%
2、发行债券11658.671673.585124.6618456.9110.32%其中：地方政府债券6146.28489.7406636.023.71%企业债券4590.09808.623428.668827.374.93%中期票据575.44344.821019.881940.141.08%短期融资券123.539.13222.64355.30.20%应付未付款项7781.990.98701.898574.774.79%信托融资7620.332527.334104.6714252.337.97%其它单位和个人借款6679.41552.791159.398391.594.69%垫资施工、延期付款
3、3269.2112.71476.673758.592.10%证券、保险业和其它金融 机构融资2000.29309.931055.913366.131.88%国债、外债等财政转贷1326.211707.5203033.731.70%融资租赁751.17193.051374.722318.941.30%集资373.2337.65393.89804.770.45%合计108859.1726655.7743393.72178908.7100.00%Zenith Consulting5政 府 投 融 资 体 系地方债PPP其它工具投融资结构一般债券专项债券Zenith Consulting6背景-政策演
4、进2013年中央经济工作会议，提出2014年经济工作六大任务着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。Zenith Consulting7 5月20日，国务院转批国家发改委关于2014年深化经济体制改革重点任务意 见的通知（国发18号文），剥离融资平台公司的政府融资职能。 8月31日全国人大常委会审议通过的预算法修
5、正案增加了允许地方政府规 范举债的规定。 10月2日，国务院印发关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号文 ），全面部署加强地方政府性债务管理。 10月8日，国务院印发关于深化预算管理制度改革的决定（国发45号文） ，根据新修订的预算法部署深化预算管理制度改革的具体措施。 10月中旬， 财政部印发地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿） 下发各地，启动存量债务清理的工作。 10月23日，财政部印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法，财 预351号文，规范存量债务的清理甄别工作。背景Zenith Consulting8 2015年，财政部地方政府专项债券发行管理暂行办法 2015年
6、，财政部2015年地方政府一般债券预算管理办法的通知 2015年，国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融 资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国发40号文）背景Zenith Consulting9PPP政策演进 2000年，建设部城市市政公用事业利用外资暂行规定 2004年，建设部市政公用事业特许经营管理办法 2005年，建设部关于加强市政公用事业监管的意见 2005年，国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意 见，即旧非公36条 2010年，国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见 2013年，国务院关于加强城市基础设施建设的意见 2014年，财政
7、部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（ 财金76号） 2014年，财政部政府和社会资本合作模式操作指南（财金113号）、发改 委政府和社会资本合作的指导意见Zenith Consulting10PPP政策演进 2014年，国务院政府采购法实施条例 2014年，财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知 2014年，财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 2015年，财政部、住建部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推 介工作的通知 2015年，发改委、国开行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关 工作的通知 2015年，财政部政府和社会资本合作项目财政承
8、受能力论证指引 2015年，财政部、交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本 合作模式的实施意见 2015年，国务院办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指 导意见的通知Zenith Consulting11PPP法律框架 中华人民共和国行政许可法 中华人民共和国合同法 中华人民共和国公司法 中华人民共和国物权法 中华人民共和国担保法 中华人民共和国招标投标法 中华人民共和国政府采购法 中华人民共和国公路法 中华人民共和国环境保护法中华人民共和国价格法中华人民共和国企业国有资产法中华人民共和国城市房地产管理法中华人民共和国土地管理法中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国建
9、筑法中华人民共和国港口法Zenith Consulting12PPP的内涵定义 财政部：政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提 供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经 营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场 竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务 的质量和供给效率。政府机构监管特许经营 项目民营机构投资特许经营权授予运营管理Zenith Consulting13PPP的内涵PPP的类型 政府与市场之间的关系可以被视作一个连续统一体，传统的 公共服务提供构成一极，纯粹的私营活动构成另一极，PPP 涵盖了两极之间的点，每个点都代表着不同的公私部门之间
10、 的组合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT传统 采购完全 私有化O行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项
11、目，则不宜采用PPP模式。PPP项目识别Zenith Consulting32PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。PPP项目识别Zenith Consulting33项目发起PPP项目准备u组织实施机构按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，
12、领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。Zenith Consulting34项目发起PPP项目准备u尽职调查项目内部调查项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调
13、整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。外部投资人调查根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。Zenith Consulting35项目发起PPP项目准备u实施方案编制通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：（一）项目概况（二）风险分配基本框架。（三）PPP运作模式（四）PPP交易结构（五）PPP合同体系（六
14、）PPP监管架构 （七） PPP采购方式Zenith Consulting36项目发起PPP项目准备（一）项目概况项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。项目基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。项目经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。Zenith Consulting37项目发起PPP项目准备（二）风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则
15、，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。Zenith Consulting38项目发起PPP项目准备风险因素风险分担应对措施 政府审批延误风险政府承担在特许经营协议中明确程序，明确政府部门责任和期限。政府政策风险政府承担协议中明确退出机制和项目终止时的补偿办法，社会资本应加强政策预判，制定 预案政府信用风险政府承担要求当地政府出具书面承诺，并在正式协议中要求政府有声明与保证条款政府干预风险政府
16、承担协议明确双方的权责，对政府的监管方式予以清晰化 收回/国有化风险政府承担明确协议中的退出机制和项目终止时的补偿办法 公众反对风险双方共担加强宣传，合法运营，严格遵守国家法律法规 法律体系不完善风险双方共担签订完善周全的协议体系，法律没有明确规定的内容在协议中尽量约定清楚，约 定不明时，通过双方协商签订补充协议，保持动态完善特许经营协议 不完善风险双方共担聘请专业机构协助谈判，采用规范的法律用语，力争通过双方友好协商签订补充 协议利率风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的利率调整幅度挂钩通货膨胀风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的CPI涨幅挂钩 土地风险政府承担协议中明确规定政府负责在规定时间内获取土地融资风险
