第二章 《中华人民共和国突发事件应对法》概述

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1、LOGO第二章 中华人民共和国突发事件应对法概 述 LOGO引 言v中华人民共和国突发事件应对法（以下简称 突发事件应对法）由中华人民共和国第十届 全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于 2007年8月30日通过，现予公布，自2007年11月1 日起施行。 v这是自2003年SARS事件以来，我国公共危机管理 发展史上的又一里程碑。这部应急管理的“龙头 法”，来自实践的积累，凝聚了中国人民长期以 来与自然灾害、事故灾难等突发事件顽强搏斗摸 索出的经验。它的颁布施行，标志着党的执政能 力和政府行政水平的进一步提升，标志着中国的 社会管理与公共服务日渐成熟。LOGO提 纲v第一节 突发事件应对

2、法的立法背景和 总体思路 v第二节 突发事件应对法的基本内容v第三节 突发事件应对法的实践LOGO 第一节 突发事件应对法的立法背景 和总体思路v一、突发事件应对法的立法背景 v二、突发事件应对法的立法过程和总 体思路 v三、突发事件应对法的颁布实施对我 国公共危机管理的影响 LOGO 一、突发事件应对法的立法背景v我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事 件较多的国家。各种突发事件的频繁发生 ，给人民群众的生命财产造成了巨大损失 。据国务院办公厅应急预案工作小组副组 长闪淳昌在河北唐山召开的“第四届中国 国际救援医学论坛”上透露的数据表明， 自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安 全等突发事件造成

3、我国每年非正常死亡超 过20万人，伤残超过200万人，经济损失超 过6000亿人民币。 LOGOv2003年5月在抗击非典的关键时刻，公布和实施 突发公共卫生事件应急条例，将应对突发公共 卫生事件纳入法制化轨道。2004年，党的十六届 四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系和 应急机制，并把这项任务作为提高执政能力的一 个重要方面；2006年1月国务院发布国家突发公 共事件总体应急预案；同年7月，国务院发布 关于全面加强应急管理工作的意见；3个月后， 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大 问题的决定，提出“提高危机管理和抗风险能 力”；随后党的十七大又明确要求“完善突发事 件应急管理机制

4、”。 LOGOv据统计，我国目前已经制定涉及突发事件 应对的法律35件、行政法规37件、部门规 章55件，有关文件111件。国务院和地方人 民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、 公共卫生事件和社会安全事件的应急预案 ，突发事件应急预案体系初步建立。同时 ，应急管理机构和应急保障能力建设得到 进一步加强。 LOGO v但是，突发事件应对工作也还存在一些突出问题 ： v一是，应对突发事件的责任不够明确，统一、协 调、灵敏的应对体制尚未形成。 v二是，一些行政机关应对突发事件的能力不够强 ，危机意识不够高，依法可以采取的应急处置措 施不够充分、有力。 v三是，突发事件的预防与应急准备、监测与预警 、

5、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致 一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件 引起的社会危害未能及时得到控制。 v四是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全 ，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待 提高。LOGOv为了提高社会各方面依法应对突发事件的能力， 及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重 社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安 全、公共安全、环境安全和社会秩序，迫切需要 在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其 他国家成功做法的基础上，根据宪法制定一部规 范应对各类突发事件共同行为的法律。制定突发 事件应对法、提高依法应对突发事件的能力，是 政府全面履行职能、建设

6、服务型政府的迫切需要 ，是贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政 的客观要求，是构建社会主义和谐社会的重要举 措。LOGO二、突发事件应对法的立法过程 和总体思路v突发事件应对法从年月 日中共中央关于修改宪法部分内容 建议 开始调研起草，至第十届全国人民 代表大会常务委员会第二十九次会议于 2007年8月30日通过，历时近四年。LOGOv 九、宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会职权第 二十项“（二十）决定全国或者个别省、自治区、直辖市 的戒严”修改为“（二十）决定全国或者个别省、自治区 、直辖市进入紧急状态”。 v 十、宪法第八十条“中华人民共和国主席根据全国人民代 表大会的决定和全国人

7、民代表大会常务委员会的决定，公 布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长 、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣 誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布 动员令。”修改为：“中华人民共和国主席根据全国人民 代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定， 公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部 长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和 荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状 态，发布动员令。” LOGO为什么要将“戒严”修改为“紧急状态”？二者究竟有什么区别？ v“戒严跟紧急状态是一个小概念和大概念的关系 ，后者可以涵盖前者

8、，前者是后者的一个内容。 ”中国政法大学研究生院副院长李曙光这样区别 这两个概念。李曙光对瞭望东方说，紧急状 态在各国立法上名称不一，近似的提法有“紧急 事件”、“紧急情况”、“非常状态”、“特别 状态”等，还包括一些狭义上的“戒严状态”、 “战争状态”等。紧急状态在各国宪法和法律上 的描述虽也不尽一致，但内容大体近似，即“一 种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全 体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。 LOGO v紧急状态有以下几个特征:必须是现实或者是肯定 要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了 国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法 活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复

9、秩序等 。根据引起紧急状态的原因不同，一般可以把紧 急状态分为两类:一类是自然灾害引起的紧急状态; 一类是由社会动乱引起的紧急状态。 v而根据戒严法的表述，戒严是在发生严重危 及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、 暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护 社会秩序、保护人民的生命财产安全的紧急状态 时，国家才实行的。“而紧急状态不仅仅由于社 会动乱，更多的可能由战争、自然灾害、公共卫 生、经济危机等原因引起。”LOGO v 原有中国宪法中还缺乏统一的紧急状态法律制度，也没有 一部统一的紧急状态法。尽管中国有包括戒严法 、国防法、防洪法、防震减灾法等在内的紧 急状态法律，这些法律都明确规

10、定了政府在不同的紧急状 态时期可以采取的紧急措施，以及公民在紧急状态时期应 当受到限制的权利和必须履行的法律义务，但是也存在很 多问题。 v “1982年宪法中国家之所以没有紧急状态的表述， 用的是戒严，主要因为当时国家考虑不全面，更多地考 虑社会动乱等因素，况且在计划经济下，国家本来就可以 轻易调配资源，所以最终采用了戒严。但是一场SARS危 机的到来，使国家不得不去思考天灾人祸、公共卫生等更 全面的情况。”李曙光说。“更重要的是，在市场经济中， 国家在正常情况下不再具有直接调配资源的权力，公民自 治意识正在提高，所以紧急状态下政府权力来源必须有法 律依据。” LOGOv突发事件应对法一开始

11、是按紧急状态法 的思路进行立法调研和起草的，在后来审定时， 考虑到紧急状态中的战争、内乱等情况，已有 戒严法、国防法、等在内的紧急状态性质 的法律，而立法要解决的问题主要是非传统安全 问题，如SARS之类突发事件应对的法律规范问题 ，故改名为突发事件应对法。LOGOv第一条 为了预防和减少突发事件的发生 ，控制、减轻和消除突发事件引起的严重 社会危害，规范突发事件应对活动，保护 人民生命财产安全，维护国家安全、公共 安全、环境安全和社会秩序，制定本法。 v第二条 突发事件的预防与应急准备、监 测与预警、应急处置与救援、事后恢复与 重建等应对活动，适用本法。 v中华人民共和国突发事件应对法 第一

12、章 总则LOGOv第三条 本法所称突发事件，是指突然发生，造成 或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置 措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生 事件和社会安全事件。 v按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害 、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大 、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院 另有规定的，从其规定。 v突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的 部门制定。 v中华人民共和国突发事件应对法第一章 总则 LOGO 突发事件应对法立法的和总体思路v一是，重在预防，关口前移，防患于未然 ，从制度上预防突发事件的发生，及时消 除风险隐患。突发事件的演变一般都有一 个过程，这

13、个过程从本质上看是可控的， 只要措施得力、应对有方，预防和减少突 发事件发生，减轻和消除突发事件引起的 严重社会危害，是完全可能的。因此，突 发事件应对法把预防和减少突发事件发生 ，作为立法的重要目的和出发点，对突发 事件的预防、应急准备、监测、预警等制 度作了详细规定。LOGOv二是，既授予政府充分的应急权力，又对其权力 行使进行规范。突发事件往往严重威胁、危害社 会的整体利益。为了及时有效处置突发事件，控 制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害， 需要赋予政府必要的处置权力，坚持效率优先， 充分发挥政府的主导作用，以有效整合各种资源 ，协调指挥各种社会力量。因此，突发事件应对 法规定了政

14、府应对突发事件可以采取的各种必要 措施。同时，为了防止权力滥用，把应对突发事 件的代价降到最低限度，突发事件应对法在对突 发事件进行分类、分级、分期的基础上，明确了 权力行使的规则和程序。 LOGOv三是，对公民权利的限制和保护相统一。突发事 件往往具有社会危害性，政府固然负有统一领导 、组织处置突发事件应对的主要职责，同时社会 公众也负有义不容辞的责任。在应对突发事件中 ，为了维护公共利益和社会秩序，不仅需要公民 、法人和其他组织积极参与有关突发事件应对工 作，还需要其履行特定义务。 v因此，突发事件应对法对有关单位和个人在突发 事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和 救援等方面服从指挥

15、、提供协助、给予配合、必 要时采取先行处置措施的法定义务做出了规定。 v同时，为了保护公民的权利，突发事件应对法确 立了比例原则，并规定了征用补偿等制度。 LOGOv四是，建立统一领导、综合协调、分级负 责的突发事件应对机制。实行统一的领导 体制，整合各种力量，是提高突发事件处 置工作效率的根本举措。借鉴世界各国的 成功经验，结合我国的具体国情，突发事 件应对法规定，国家建立统一领导、综合 协调、分类管理、分级负责、属地管理为 主的应急管理体制。 LOGO 三、突发事件应对法的颁布实施对我国公共危机管理的影响 v法律的生命在于实施。应对公共危机，法 律指出了方向，明确了规则，赋予了力量 。我们

16、所要做的，也是必须做的，是把法 律从“纸上的条文”不折不扣地落到实处 。在法治的指引下处置危机，我们将护佑 更多的财产，拯救更多的生命；在法治的 轨道上应对危机，我们将更加从容自信。 LOGO v 1.它是一部基本法。突发事件应对法的出台建立了一个完 备、系统的应急框架体系，是与应急管理的全过程相适应 的。 v 从内容上看，它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置 、恢复重建”的全过程。而且值得指出的是，以前的应急 法律法规一般都重点着眼于“危机处置”，而该法做到了 以“危机处置”为中心向两端延伸，前端以“监测”为重 点，重在规范判断进入应急管理阶段的依据，保证信息畅 通和判断准确；后端延伸到“恢复重建”。这样该法实现 了“从预防开始到重建结束”的整体覆盖，提供了一个系 统、完备的权利、义务框架，所以说它是一部基本法。 v 它与单项行政应急立法，比如防洪法、防震减灾法、核电 厂核设施应急救援条