湖南省民用运输机场管理条例讲义

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1、湖南省民用运输机场管理条例 讲义省机场管理集团法务部第一部分概 述民用机场的分类民用机场分为运输机场和通用机场。 运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空 运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的 机场。 通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和 建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、 气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文 化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落 等服务的机场。 我省民用运输机场的介绍我省现有正在运营的民用运输机场共五个 ： 长沙黄花机场、张家界荷花机场、常德桃 花源机场、永州零陵机场和怀化芷江机场 。 目前还有衡阳、邵东、武冈、岳阳、郴州 等机场已列入国家

2、十二五规划，有的已经 开工建设。我省机场正处于黄金发展期2003年，我省机场实现属地化管理时，年 旅客吞吐量443万人次，货邮吞吐量3.7万 吨，运输起降5.6万架次，到了2009年，这 三项指标分别为1280.2万人次、8.88万吨 和12.4万架次，6年间年增长分别为19.3% 、15.7%、14.2%。特别是2009年，全省 机场和长沙机场旅客吞吐量先后突破千万 人次大关。长沙机场领先武汉、厦门、南 京机场，成为全国第11个跨越千万流量的 机场，跻身全国大型机场之列。 立法背景一、机场安全面临巨大的压力。 二、机场建设正处于跨越式发展关键期，挑 战与机遇并存。 三、随着机场的快速发展，机

3、场地区逐渐形 成了一个“小社会”，流动人口急剧增多，管 理难度加大，社会问题越来越突出。 立法历程2008年1月，省人大代表刘志仁总经理联名张家界人大代 表团16名代表在省十一届人大一次会议 ，提起关于制 定的议案。 2008年2月，省人大财经委将议案交给省机场管理集团和 省政府法制办办理。 2008年10月9日，我省机场立法通过省政府2009年立法计 划的听证。 2008年7月4日，周强省长在长沙机场建设和发展现场办 公会议上，要求加快机场立法，尽早出台条例；在立 法通过之前，由省政府授权有关管理职能，加大全省机场 管理力度，提升我省机场整体形象。随后，又在省机场管 理集团上报的关于恳请加快

4、机场立法，抢抓机遇推动我 省民航事业快速发展的请示上作了重要批示，要求法制 办将机场立法作为重点项目支持。 2009年元月，刘志仁总经理联名11名代表在省第十一届 人大二次会议上提起关于2009年出台的议案。 2009年2月，省人大、省政府分别将条例列入省人大 、省政府2009年度立法出台计划。 2009年4月，省机场管理集团完成条例草案的起草， 提交省政府法制办。 2009年9月，在经过广泛调研、论证和反复修改后，省政 府法制办办务会审议通过条例（草案） 。 2009年10月27日，省政府第四十次常务会议讨论通过 条例（草案） 。 2010年1月5日，省第十一届人大十二次会议第一次审议 条例

5、（草案） 。 2010年3月31日，省第十一届人大十四次会议审议通过 湖南省民用运输机场管理条例 ，条例于7月1日正 式实施。第二部分湖南省民用运输机场管理条例 的主要内容条例的重要意义条例是我省第一部机场管理的地方性法规， 同时也是国务院民用机场管理条例颁布后全 国第一部机场管理的地方性法规。 条例是我省深入贯彻落实科学发展观、加快 推进法治湖南建设的重要举措，是湖南民航事业 发展的一个新的重要里程碑，标志着我省机场实 行规范化、法制化管理又步入了一个新的更高的 阶段，也必将对我省民航事业发展产生重大而深 远的影响！ 条例分为七章，共四十条，5208字，主要对 机场规划、建设、安全、营运、服

6、务、公共秩序 、场容环境、机场净空、电磁环境等管理进行了 规定。条例的六大亮点一是进一步明确了机场作为公共基础设施的定位 ； 二是进一步明确了机场管理机构对机场安全运营 和生产运营的协调管理职能； 三是通过立法授予机场管理机构在机场地区范围 内部分公共事务的行政管理权和处罚权； 四是加大了对机场总体规划的控制保护力度； 五是加强了旅客和货主权益的保障； 六是加大了对机场净空和电磁环境保护的力度。 一、机场的定位一直以来，我国的法律法规都没有对民用机场进行过定位 。而对民用机场的正确定位对于民用机场的建设、运营、 管理、改革、发展等各方面都至关重要。 国务院民用机场管理条例首次明确了民用机场作为

7、公 用基础设施的定位，条例第三条规定，“民用机场是公共 基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支 持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。” 湖南省民用运输机场管理条例在此基础上进一步明确 规定，“省人民政府应当将机场的建设和发展纳入国民经 济和社会发展规划，采取必要的措施鼓励、支持机场发展 。机场所在地县级以上人民政府应当组织协调、解决机场 管理方面的重大问题。” 把机场定位为公共基础设施，到底 能给中国机场业带来什么变化呢？ 1、机场的公共性定位进一步明确了政府投资建设机场的 责任与义务，机场发展将会从各级政府获得更多的资金和 政策支持。 2、机场的公共性定位将进一步强化政府的监

8、督管理责任 ，促使机场健康发展。 3、机场的公共性定位突出了机场管理机构的社会服务 职能，这为解决机场管理机构的性质问题提供了思考的依 据，同时也必将带来机场业务经营方式的重大变革。 4、对机场管理机构的职责定位，解决了困扰机场管理机 构多年的应不应该行使机场区域管理职能和如何行使这一 职能的问题。 机场的经济效益和社会效益李家祥局长曾说，“过去，我们常常讲，要致富先 修路！现在应该再加一句话，要开放上民航！事 实上，修建两三公里的高速公路，解决不了什么 大问题，而修建两三公里的跑道，却为一个地区 和世界连接在一起搭建了平台！” 他的这番话，非常形象地阐述了民用机场公共性 定位及与其他公共基础

9、设施无法比拟的重要地位 和作用。 机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施， 国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分， 具有广泛的社会和经济效应。机场的社会效益要远大于经济效益这主要表现在：机场能为区域带来快速、便捷的航空运输 ，促进人员、物资的快速流动，有利于加快产业结构调整 、促进产业结构升级。从民航对区域经济的拉动作用来看 ，按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是1：8。 从机场业来看，国际机场协会（ACI）研究认为，机场每 百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和1.3亿美元 ，相关就业岗位2500个。据国内研究分析，我国机场每百 万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和18.1亿

10、元，相 关就业岗位5300多个。 如果我们仅仅把机场看作一般的企业，只强调收益性，政 府不对机场予以扶持，那么我国绝大多数中小机场将难以 自我生存和发展。所以，我们一定不能仅从机场本身的投 入产出方面考虑问题，更要从机场的综合性功能和机场对 地区经济的拉动以及广泛的社会效应，来看待机场的建设 发展。二、机场管理机构的定位 随着民航体制改革的深入，机场由原来大一统的 管理体制变为各自为政、互无隶属的管理体制。 航空公司、油料、空管、公安相继从机场分离。 另一方面，机场的运营系统性强、安全要求高、 环环相扣、缺一不可。随着机场规模的扩大和吞 吐量的增加，迫切需要建立统一、高效的协调管 理机制。 机

11、场的公共性定位，也要求机场管理机构必须强 化社会服务职能。由机场管理机构作为航空运 输的牵头人来统一协调管理机场的生产运营和安 全运营是现实的需要，也是法律的要求。法律法规授权机场管理机构协调管理权国务院民用机场管理条例第28条和第33条授 权机场管理机构对机场的安全和生产运营实施统 一协调管理。 湖南省民用运输机场管理条例第11条和第16 条以此为依据，对机场管理机构在安全和生产运 营方面的协调管理职责作了规定。同时，按照管 理和运营分离的原则，对机场运营机构、航空运 输企业以及其他驻场单位的安全和生产运营职责 也相应予以明确。这也是机场作为公共基础设施 定位后需要复位机场管理机构作为机场管

12、理者的 定位问题。 机场管理机构的统一协调管理职责 主要包括：1、组织建立机场安全、生产运营责任制。 2、监督管理机场安全、生产运营工作 。 3、协调解决机场安全、生产运营问题。 4、参与指挥机场突发事件应急救援和组织演 练。 机场运营机构、航空运输企业及其 他驻场单位的职责机场运营机构、航空运输企业及其他驻场 单位是机场安全、生产运行的直接载体， 应当在机场管理机构的协调管理下，按照 各自的职责共同保障机场的安全、生产运 营，并承担相应的责任。 三、立法授权条例第三十五条规定，对违反本条例第二十 一条第四项、第二十二条、第二十四条、第二十 五条和第二十六条规定的，由机场管理机构分别 按照有关

13、市场管理、出租车管理、道路运政管理 、道路桥梁管理、绿化管理、市容和环境卫生管 理等方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚 。 第三十五条是本条例至关重要的一条，通过这一 条，作为我省的机场管理机构，湖南省机场管理 集团有限公司因此获得立法授权，从而取得机场 地区部分公共事务的行政管理权和处罚权。 为什么要授权？机场是我省对外开放，扩大政治、经济、文化交 流的重要窗口，每年有数千万旅客和接送人员进 出机场，重宾要客、国际友人进出频繁，是人流 、车流、物流的集散地。机场环境和设施的好坏 将直接影响到省、市的对外形象。因而，虽然机 场远离城区，但是人们对机场环境和设施的要求 往往比城区的标准还要高

14、。也正因为如此，机场 需要强有力的管理者对机场地区公共秩序、环境 卫生、道路桥梁、园林绿化、出租车等公共事务 进行严格的管理。有权的不方便管，方便管的又没权由于机场大多远离市区，相关行政部门难以对机场公共秩 序和场容环境进行有效管理，这样就造成机场在公共秩序 和场容环境方面存在管理真空。 即使派驻相关行政部门进驻机场进行管理，也会因管理部 门多（涉及到公共秩序、环境卫生、园林绿化、道路桥梁 、出租车管理等等），管理范围窄，离市区远，而造成管 理成本高昂、行政效率低下，行政资源的浪费。 而对于省机场管理集团来讲，在条例颁布前，长沙黄 花机场已经成立了机场综合监察大队对机场公共秩序和场 容环境进行

15、一些维护和管理，但由于缺乏行政管理权和执 法权，只能做一些劝说和维护工作，管理效果并不理想。 当前，湖南民航产业迎来了难得的发展机遇。面临新形势 、新任务、新机遇、新挑战，我省机场迫切需要统一、安 全、高效、有序的管理。通过地方立法授予省机场管理集 团在机场地区公共秩序和场容环境方面的管理权限和执法 权限，是形势的需要、实际的需要。企业作为被授权组织的条件 一般来说，行政权只能由行政机关及其公务员来 行使。但由于社会关系的复杂化和行政管理的加 强，单靠行政机关难以满足行政管理的现实需要 ，客观上需要一些社会组织承担某些行政管理职 能。因此，行政处罚法第十七条规定：“法律、法 规授权的具有管理公

16、共事务职能的组织可以在法 定授权范围内实施行政处罚。” 企业作为被授权组织的条件：（一）具有公益性质（二）具有一定公共事务职能 （三）具有法人资格 （四）具有国有性质或由政府控股 省机场管理集团能否作为法规授权组织？1、民航体制改革的历史变迁。省机场管理集团前身为民 航湖南省管理局。 2003年，湖南机场实行属地化管理体 制改革。 2、省机场管理集团的性质、职责和任务。省政府直属大 型企业，经营管理省内机场相关国有资产，统筹规划全省 机场建设发展。 3、民航行业的特殊性。 4、机场管理现实的需要。由于民用运输机场重要的战略地位，作为管理和经营民用 运输机场的机场管理机构在追求企业利益的最大化和国有 资产的保值增值的同时，还承载着防恐保卫、综治维稳、 专机保障、应急救援、净空保护、防灾减灾、卫生防疫以 及为公众提供安全便捷的航空服务等公共事务职能