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1、随着我国人口老龄化进程的加剧，养老已成为摆在我们面前的一个大课题。传统的家庭养老模式在市场经济发展的今天，已然面临着家庭规模减小、照料资源匮乏等种种挑战；社会养老作为养老模式的一个重要方向，已经悄然抬头，并正在逐渐发展。老年公寓作为具有开放性和产业化特点的老年人养护和生活社区，近年来开始受到部分人士的关注，在一些城市，如北京、上海、广州等地，老年公寓作为社会养老的一个主要部分，已经逐渐发展，并初具规模，为我国老年养护设施及其生活社区的产业化和社会化发展开辟了新的途径。然而在现阶段，在我国市场经济发展还不十分完善的情况下，老年公寓的发展仍然面对着种种问题，如政策的不完善，资金的匮乏，抵抗风险的能
2、力较弱等。为了进一步探讨老年公寓在我国的发展状况及其所存在的问题，本文总结了目前我国老年公寓的三种主要类型，针对它们存在的问题，提出了相应的对策建议。一、老年公寓的概念老年公寓是指向那些有生活自理能力的老年夫妇和单身老人提供便利和服务的一种设施，是一种既体现老年人居家养老，又能受到社会化服务的新型老年住宅。它不同于需要提供机体膳食服务的养老院，也不同于需要医护照料的护理院，而是面向有一定经济负担能力的，为普通老人提供住宅服务的一种养老机构，是老年人独立居住的整个住宅单元，单元内有卧室、起居室、浴室、厕所、厨房等，公寓内有各种服务、文化娱乐、医疗设施与专门的服务人员。老年公寓现已盛行于发达国家，
3、如美国、加拿大、瑞典、荷兰、日本都有一定规模大中小相结合的新型老年公寓。它们一般是由面积不大，但功能比较齐全的独立单元居室所组成，内有厨房、卫生间等设施，使老年人能在居室内独立生活。公寓内设有食堂、洗衣房、活动中心等公共服务设施，为老年人提供相应的服务。我国目前发展起来的老年公寓，大多属于这种类型，向老人提供居住设施、娱乐设施、医护设施等，但在具体的服务标准上，或有参差。二、目前我国老年公寓的主要发展类型按照投资和经营主体划分，我国目前发展起来的老年公寓大致有：“政府办老年公寓”、“政府投资、个人运营型老年公寓”和“社会办老年公寓”这三种类型，他们在服务设施、资金来源、经营管理等方面各有异同，
4、发展状况也各有差别。1、“政府办老年公寓“这类老年公寓由政府投资兴建，并作为经营主体对公寓实施经营管理。建国以后，我国政府在养老福利设施上，主要是针对“五保户”、“困难户”等对象所建立起来的“敬老院”、“养老院”等，随着人口老龄化程度的加深，市场经济的逐步发展，政府在养老福利设施方面的认识开始发生变化，并且开始鼓励“社会福利社会化”，鼓励社会力量参与兴建老年福利设施，但在另一方面，以政府为主要资金来源和主要经营者的老年公寓等养老设施也在逐渐增多。山东威海市环翠区老年公寓就是由市民政局和区民政局合资，投入 5000 万元所建成的，建成后将是山东省最大的老年公寓。又如河南郑州，由政府投资兴办了“河
5、南省社区老年服务中心”，一期工程投资 3800 万元，占地 101 亩，建筑面积 12700 平方米。作为河南省的一个示范性和综合性的老年公寓，它面对的服务对象主要是离退休且能生活自理的干部。这种类型的老年公寓由于是政府投资兴办，采取全额事业拨款，管理、护理、服务的人员多，周围的环境好，设施内老人学习、健身、娱乐的各种场所、设备齐全，而且管理规范，对外声誉好，入住率一般保持在 90以上，在用地、用水、用电、税收等方面的优惠政策也能够较好的执行。但由于管理人员多，成本高， 在运营方面往往存在资金不足的问题。 2、“政府投资、个人运营型老年公寓”这种类型老年公寓的主要特点就是由政府来划拨土地，由政
6、府来投资兴建老年公寓的基础设施，但在经营管理上则采用聘用制，招聘社会人员来进行经营管理。一些地区的经验表明，由政府部门建设基础设施，招聘人员进行经营的，这样硬件起点高，护理人员稳定，服务质量有保障，并且分高、中、低档以满足不同层次人群的需要，供不应求，因为解决了前期的投入，运营的负担比较小，加之经营灵活，因而呈现出勃勃生机。烟台市老年公寓和福建省厦门市金尚老年公寓都是属于这种类型的公寓，它是由民政局建设基础设施，招聘人员进行管理和经营的，这些老年公寓的共同特点是设施齐全，漂亮美观舒适，因为有编制而使服务人员有保证，服务质量也较好，相应的收费也较高，能入住的大多是离退休干部，也有一些是子女经济条
7、件好，愿意资助老人入住的。但是这类设施也存在很多困难。如医疗问题，老年公寓的定点医院和医保的定点问题有矛盾，产生人为的制约，医养结合才能使老年人安度晚年，他们迫切希望政府能够考虑类似一卡通的医保方式，来更好的解决这个矛盾。3、“社会力量办老年公寓”由于“社会福利社会化”政策的鼓励，近几年，由社会力量兴办的老年公寓发展较快，有些已初步形成了一定的规模，为我国老年福利设施的社会化与市场化开辟了前进的道路。这些由社会力量兴办的老年公寓，有些是通过改造以往的废旧设施，盘活不良资产改建而成，如济南市的康乐老年公寓。它成立于 1997 年 9 月，是通过改造原来已经停产的皮鞋厂的车间和行政办公楼改建而成，
8、经过几年的奋斗，如今已趋于成熟，现有床位 100 张，已基本注满；有些是由企业投资兴建，如青岛的夕阳红老年公寓，就是由青岛夕阳红创业中心有限公司投资 300 万元建成；还有一些个人或集体兴建的老年公寓，如郑州市爱馨老年康乐苑就是由个人筹集资金建立的。而像威海的戚家夼老年公寓，则是这个村子集体兴办的老年公寓，它们以村里的龙头企业文笔峰集团为资金来源，每年给老年公寓投入资金 20元，作为本村老年人的一种福利，70 岁以上可以入住，个人只须交纳费用的 1/3，即 520 元/月。 像这样由企业、集体或个人等社会力量兴建的老年公寓在大部分地区都有实例，并且随着非公有制经济的发展，以及社会福利社会化政策
9、的实施，社会力量兴办的老年公寓正在逐渐增加，并取得了明显的经济效益和社会效益，还出现了几种不同的兴办模式，即“温州模式”、“广州模式”和“上海模式”。打破了传统的由政府举办，政府拨款，政府派干部管理的旧模式。“温州模式”。“温州模式”的主要特点就是“政府引导主体化、举办单位多元化、资金筹集多样化、城乡联动一体化”。（1）政府引导主体化，政府主要发挥规划、组织、指导、协调和监督作用。（2）举办主体多元化，由国家单一包办，逐步向国家、集体、社团、民间、个体、港澳台同胞一起兴办的方向发展。（3）资金筹集多样化，由政府单一拨款，向政府拨款、企业赠款、社会捐款、销售福利彩票等多渠道集资方向转变。（4）城
10、乡联动一体化，倡导农村敬老院和老人公寓联办，建立小城镇社会福利中心，建立各类志愿者服务队伍，积极探索“载体启动、社区联动、居家欢度”的“三环一链”的社会化模式，取得了良好的社会效益和经济效益。“上海模式”。上海模式的主要特点就是“在家托老，政府买单”，把政府的优惠由暗补提升为明补，采取民办公助的方式，极大的促进了社会办养老机构事业的发展。2004 年上海浦东新区出台了浦东新区社会办养老机构资金补贴暂行办法：在上海浦东新区注册的非营利性社会办养老机构，将得到资金补贴，其补贴主要用于开办经费和运营经费；开办经费根据社会办养老机构的规模给予补贴，最高限额为 20 万元，运营经费根据床位数内所收养的老
11、人数给予补贴，每收养一位户籍在浦东新区的老人，每月补贴 100 元。这种方法将政府的优惠货币化，缓解了养老机构的部分资金短缺，更重要的是，它鼓励了社会力量兴办养老机构的热情，促使了养老机构的进一步发展。“温州模式”和“上海模式”的共同点就是政府在社会福利社会化的浪潮中，找准了自己的位置，政府不再一手包办，而是向宏观指导、统筹安排、积极扶持的角色转变，采取各种措施来扶持社会办养老机构的发展，是养老设施民办公助的良好典范。而在“广州模式”中，则突出表现了经营者在适应市场经济方面的种种举措。“广州模式”的最突出特点就是投资经营模式不断创新，养老机构的发展凸显生机，如广州寿星大厦。广州寿星大厦是由广州
12、尊老康乐协会与广州友好医院合办，集托养、住宿、旅游、度假、疗养、娱乐、饮食、保健等于一体的多功能宾馆式民办老年公寓。它在投资经营模式上不断创新，利用滚动发展的方式，不断扩大再生产，利用市场经济的杠杆，形成养老服务的产业化、市场化的可持续发展模式。他们采取入住老年人一次性购买公寓使用权的办法，购置费从 15000 元30000 元不等，由于费用较低，大多数老人能够接受，而且寿星大厦可以较快的回收资金，进一步扩大投资，这种采取滚动式的发展，解决了绝大多数民办养老设施资金短缺，入住率低，经营亏损的恶性循环的局面，取得了较好的发展。以上三种模式，虽然发展的形式不同，前进的道路各异，但他们的经验告诉我们
13、：在目前的情况下，政府在政策、资金等方面的支持，是社会办养老设施发展的根本基础，而先进的经营理念、灵活的投资模式则是社会办养老设施进一步发展的有力保障。但是值得注意的是，对于绝大多数社会力量办的老年公寓来说，他们还临着诸多困难：如贷款有限，资金来源不足；政府给予的支持有限，优惠政策难以切实执行；各种社会力量办的老年公寓缺乏统一的行业标准，发展参差不齐，在市场环境中应对风险的能力较弱等，迫切需要得到进一步的解决。三、目前我国老年公寓发展中存在的主要问题尽管我国目前的老年公寓发展较快，尤其是社会力量兴办的多种投资、经营模式的老年公寓，但在具体的发展过程中所凸现出来的种种问题，也不容我们忽视，且亟需
14、得到更好的解决。一、体制层面所存在的问题（一）体制观念制约随着人口老龄化进程的加剧，近几年我国老年公寓的发展较快，舆论环境和市场环境也比较宽松，但体制观念上的制约仍然在一定程度上阻碍着老年公寓的进一步发展，如有些部门对发展老年公寓等养老设施还缺乏正确的认识，尤其是对一些民办的老年公寓，在工作规划与指导上并没有完善的计划，缺乏统一的规划与合理布局。（二）管理体制不健全老年公寓等老年人养护与服务设施是一项系统性的社会工程。服务管理机构和工作方式需要有一个组合、协调、发展完善的过程。这类设施属于社会福利性或公益性事业，需要社会统一的法制化管理和规范。目前各级政府部门未能建立起全方位、成形配套的法规体
15、系和管理体制，因而使各级政府、各有关管理部门缺乏协调性，工作归属关系不明确，工作角色模糊、缺乏整合效应。例如一些民办老年公寓在注册登记的时候就常常会觉得找业务主管部门批准太难，如标准太高、手续繁琐、注册资金太多等。 二、相关的政策、法律不健全（一）缺乏完善的扶持政策老年公寓等养老服务设施的发展起步较晚，基本上是随着我国人口老龄化进程的加剧应运而生，相关的政策也是随着它们的发展而逐步制定的，如老年人权益保障法中规定：“国家鼓励、扶持社会组织或者个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施”。并且在用电、用地、税收等方面等制定了一些优惠政策，但在具体的发展过程
16、中，尤其是民办的老年公寓，他们由于缺乏政府和社会各界的资助和扶持，往往会遇到更多的困难与问题，需要国家制定具有针对性的扶持政策，例如医疗保障、贷款抵押、权益保障、税收等方面更优惠和完善的政策。（二）已有政策不能切实落实政策的制定在于实施，对我国目前老年公寓等养老设施的发展，国家制定了一些相应的政策，然而在政策的实施过程中，由于多方面的影响，往往不能落到实处。有些优惠政策涉及到建设土地、费用征收、银行贷款、财政资金支持等具体规定，但由于涉及的部门较多，实施起来非常困难。有些经营者甚至不知道有什么优惠政策，政策的宣传与实施存在很多漏洞。（三）缺乏统一的行业标准尽管老年公寓在近几年来发展较快，但就目前的发展情况来看，对于什么是老年公寓、有关老年公寓的设施、人员构成、服务内容、居住环境等的相关指标并没有一个统一的行业标准。严格来讲，老年公寓面对的服务对象是一些自理状况较好，可以独立居住在公寓所提供的住宅里，并享受公寓内的一些娱乐、医疗和服务设施的老年人。但在目前已有的老年公寓来看，一些类似于养老院、
