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1、卫生部卫生法制师资培训班行 政 执 法 理 论 基 础（行政法学基础知识讲座 ） 主讲：中国人民大学莫于川教授几点说明： 1本课程的教学目标：系统认识行政执法的基 本理论和制度框架，进一步提高依法行政所必 需的法律素质，为建设责任政府、法治政府、 服务型政府创造更好的思想条件。 2本课程的主要内容：行政执法的角色、主体 、依据、行为、程序、责任、环境 3本课程的课堂要求：提倡互动式教学，大家 对于本讲内容有什么问题和建议，请随时提出 来，以及时消除疑问、形成共识。一、行政执法的角色定位 （行政执法的基础理论行政法导论）（一）本课程题目和内容的界定1作为部门法的行政法学的构成=导论主体论行为论监
2、督救济论部门论（如卫生行政法） 2行为论=抽象行政行为（主要是行政立法）具体行政行为（狭义行政执法行政司法）3狭义行政执法=行政监督检查行政许可（审 批）行政处罚行政强制4本课程内容（系广义行政执法，涉及到行政法学的上 述5个部分的内容）=（1）行政执法的角色定位（2）行政执法的主体资格（3）行政执法的执法依据（4）行政执法的行为方式（5）行政执法的程序制度（6）行政执法的责任机制（7）行政执法的环境建设（二）行政法导论1行政法的概念（包括广义和狭义的概念）调整（内外部）行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。2行政法的法源一般渊源：（1）宪法；（2）法律；（3）行政法规；（4）地方性法
3、规（含一般地方法规、自治条例和单行条例、 特行区法律 ）；（5）规章（含部门规章、地方政府规章）特别渊源：（1）法律解释（含立法解释、司法解释、行 政解释、地方解释）；（2）联合文件（将逐步减少）；（3）国际条约（保留条款除外）。我国行政规范体系的宝塔型结构图（另有相应位阶的 法律解释及我国参加的国际条约之条款）：1.宪法 2.法律 3.行政法规 4.地方性法规（含自治条例、单行条例、特行区法律） 5.部门规章和地方政府规章 6.行政规范性文件（其他规范性文件）（不属于立法、地方立法和行政立法的一类抽象行政行为）3行政法的分类n按功能作用划分：（1）组织人员法；（2 ）行为法（作用法）；（3）
4、监督救济法。n按调整对象划分：（1）一般行政法，如 原则、组织人员、行为类型与程序等等；（2）特别行政法，如各领域的行政法（部门行政 法）。n按规范性质划分：（1）行政实体法；（2 ）行政程序法（行政诉讼法）。行政程序法是行政法的特色法！4行政法的特征形式上的特征：（1）数量大；（2）无统一完整的行政法典。内容上的特征：（1）领域广泛，几乎覆 盖全社会；（2）易于变动，特别是行政立 法的稳定性较弱；（3）在现行的行政法中，实体规范与程序规范往往交织在一起（与 民法、刑法不同）。5行政法的作用n行政法的作用是多方面的，总体来说是双保， 近些年来我国行政法律法规规章大都体现了这一精神和原则：n（1
5、）保障和监督行政机关依法行使职权。n（2）保护行政相对人的合法权益。6行政法的法律关系主要是如下两类法律关系构成：n（1）行政法律关系。分为内部与外部、实体与程序等法律关系。n行政法律关系的构成要素：nA.主体：行政主体方与行政相对方；nB.客体（对象）：物、智力成果、行为（包括作为与不作为）；nC.内容：权利（职权）与义务（职责）。行政法律关系的主要特点：A.必有 一方是行政主体；B.实体上和程序上的 两个不对等性；C.当事人的权利义务一般由相关法律规范事先规定，而非相互 约定；D.行政主体的实体权利义务是重合的，具有统一性，不能随意转让、放 弃；E.争议解决方式和程序的特殊性。（2）监督行
6、政法律关系。监督行政法律关系的构成要素：A.主体：监督主体（立法机关、司法机关、监察机关等具有监督权 的国家机关）与行政主体；B.客体（对象）：主要 是行政行为（包括作为与不作为）；C.内容：监督权（职权）与接受监督的义务。监督行政法律关系的主要特点：A.复杂性、多元 多重性；B.共同指向性； C. 主体间的权利义务关系具有非对等性。7行政法的基本原则这是指贯穿行政领域法律关系始终并指导行政法实践（立 法、实施和遵守）的原理和准则，简言之就是行政法治原则， 可分解为如下三原则：（1）行政合法性原则：职权法定；依据法律；符合法律；抵 触无效。这是最主要的原则，包括实体合法与程序合法。（2）行政合
7、理性原则：符合目的；正当考虑；合乎情理；彼 此协调。（3）行政应急性原则：在紧急情况下为了重大公益需要，行 政机关可采取无法律依据或与法律相抵触的行为，但对此也有 现实性、专属性、程序性、适当性的要求。n4行政公开性原则。n5行政民主性原则。n6行政信赖性原则。二、行政执法的主体资格行政法律关系的主体也称为行政法主体，大致分为在行政关系中的行政主体一方、行政相对一方，以及在监督 行政关系中的监督主体一方、被监督一方（被监督一方也 即行政主体一方）。本讲主要就行政主体一方的理论与实 践问题略加讨论。行政主体一方包括：各类行政主体（含行政机关和其他行政主体），公务员，受委托组织。（一）行政主体概述
8、1概念依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理，独立承担由此产生的法律责任的组织。它是行 政法学上的重要概念。2相关概念行政法主体，行政机关，被授权组织（综合执法机关、行政机构、公务组织、社会组织），公务员，委托机关、受委托组织（不具有行政被告资格） ，行政相对人。3特征定义中的三句话就是其三个主要特征。4分类（1）职权性行政主体：依据宪法和行政组织法的规定取得资格，如各级人民政府和行政机关。（2）授权性行政主体：依据宪法和行政组织法以外的单行法律法规的规定直接（或经由相应行政机关决定）取 得资格，如被授权的行政机关（综合执法机关）、行政 机构、公务组织、社会组织。5资格（1）资格条件：
9、依法成立的组织；具备组织机构和编制；拥有法定的职权职责；以自己的名义实施行政管理；独立承担法律责任（标志是独立应诉）。（2）资格取得：依据宪法和行政组织法的规定取得资格；或依据其他的单行法律法规的规定取得资格。（3）资格变更与丧失：变更包括分解（如机电部分解为机械部、电子部）与合并（如商业部、物资部合并为内贸部）；丧失包括撤销、解散（如这次机构改革撤掉许多工业部）与收回授权或授权到期（如食品卫生法的修改使得卫生防疫站和食品监督检验所失去行政机关主体资格）。6职权（权限、职责）和优益权问题（1）行政主体的职权：制定规范权，命令权，许可权，确认权，调查权，检查权，奖励权，物质帮助权，处罚权，强制
10、权（强制措施、强制执行），裁决权，救济权，准司法权（ 调解、复议、仲裁），（2）行政职权的特点：强制性，单方性，不可处分性，与职责统一性，界限性（指行使行政职权必有一个范围和界限， 也叫行政权限）。（3）行政主体的职责：一是避免实体违法，即在行政权限范围内行使职权，不失职、不越权、不滥用权力；二是避免程 序违法，即严格遵循法定程序行为；三是避免行政不当，即 遵守合理、适当、平衡、成比例的原则。（4）行政主体的优益权（行政职权，但与之密切相关），包括：行政优先权：行政主体行使职权时的行为优先条件，如先行处置、获得社会协助、推定有效等等。它体现行政主体与行政相对方的关系。行政受益权，行政主体行使职
11、权时由国家提供的物质保障条件，如财政经费、办公条件、交通工具。它体现行政主体与国家的关系。（行政受益权收益权）三、行政执法的执法依据 （一）行政行为简介行政主体执行公务的行为包括行政行为和其他行为 ，本讲主要讨论行政行为。1行政行为的概念：指行政主体行使行政职权实施 行政管理而作出的能够产生行政法律效果的行为。 它具有从属法律性、一定裁量性、单方意志性、国 家强制性等特征。2行政行为的分类：不同的角度可有不同的划分， 最重要的是：（1）抽象行政行为和具体行政行为， （2）行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为 。这两种划分角度的关系是交叉关系。行政主体的行为=行政行为（行政主体的）其他行为行
12、政行为=抽象行政行为具体行政行为抽象行政行为=行政立法行为制定其他行政规范性文件行 为具体行政行为=行政执法行为（许可、处罚、强制等等） 行政司法行为（行政复议、行政裁决、专门行政裁判等等）（行政主体的）其他行为=行政指导行为行政合同行为 行政行为的其他划分：羁束和自由裁量，要式和不要式，依 职权和依申请，附条件和不附条件，授益与负担，单方、双 方和多方（但这种划分与行政行为的单方意志性特征矛盾） 3行政行为的内容：赋予权益和剥夺权益，科以义务和免 除义务，确认法律事实与法律地位。4行政行为的效力：公定力、确定力、拘束力、执行力， 它们联系在一起，是行政法上诸多规则产生的基础（如：行 政决定不
13、因诉讼而停止执行）。公定力不论合法与否都推定为合法有效，人人都应遵守服从。确定力非经法定程序不得随意变更或撤销，也称不可变更力。拘束力对相对方、第三人以及主体方都产生法律上的约束力。执行力有权采取一定手段使行政行为的内容得以实现的效力。5行政行为的成立条件（有四）：主体； 主观意思；客观形式；法律效果。6行政行为的合法要件（有三）：主体合 法；内容合法；程序合法。7行政行为的无效（明显或重大违法，自 始至终不生效）、撤销（违法或不当，撤销 即失效）、废止（因法定情形依法宣布失效 ）。（但特殊情况下需选择确定不生效起始 时点）（二）行政立法行为 1行政立法的概念：行政立法是指国家行政机关依法（法
14、定权限 、程序）制定具有普遍约束力的行政法规、规章的活动。 2行政立法的原则：民主（情报公开、咨询、听证）；效率（失 效、代理）；法制统一（立法有据、不相抵触、系统配套）。 3行政立法的分类：职权立法和授权立法；中央立法和地方立法 ；执行性立法和创制性立法。 4行政立法的主体：国务院，各部委，省区市和较大的市的政府 。 5行政立法的程序（步骤、方式、顺序）：立项，起草（听取意 见、征求意见、协商、说明），审查（征求意见、听取意见、协商 协调），决定与公布（审议或审批、决定、修改、签署、公布、备 案，除安全、汇率、货币及其他特殊事项外均于公布30日后施行） ，备案，解释。 6行政立法的监督：上级
15、机关，权力机关，司法机关，可诉性。（三）法律规范冲突解决机制1宪法规范具有最高效力。2下位法服从上位法（含行政立法服从人大立法）。3同一机关制定的法律规范：特别法优于一般法，新法优 于旧法，冲突由制定机关裁决。4效力等级相同的法律规范：规章之间冲突由国务院裁决 ，规章与地方法规之间冲突分为两种情况分别由国务院裁决 或由全国人大常委会裁决。（四）其他规范性文件及其审查监督机制（问题矛盾突出）1其他规范性文件的含义、作用和现实问题。2宪法规定的审查监督。3行政复议的审查监督。4行政诉讼的审查监督。四、行政执法的行为方式1行政执法概述：行政执法是指行政主体依法 采取的直接影响相对人权利义务的具体行为
16、，以及对 行政相对人权利义务的行使和履行进行监督检查的具 体行为。它包括行政检查、行政许可、行政处罚、行 政强制、行政征收等一系列具体行政行为。这里择要 介绍行政许可、行政强制。2行政许可：概念：行政许可是指行政主体根据相对人申请， 依法颁发证照或批准、登记、认可，允许其从事某项 活动、行使某项权利、赋予某种资格和能力的行为。分类（特别多）：行为许可与资格许可，独立许可与附文件许可，无条件放弃（权利性）许可与有条件放弃（附义务）许可，排他性许可与非排他性许可，一般许可与特殊许可，长期许可与短期许可，专项许可。程序（步骤、方式、顺序、时限）：申 请，审核（程序审与实质审），颁发或拒绝 颁发许可证。行政许可（审批）制度改革和许可法的 制定意义重大！3行政强制涵义：行政强制
