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1、上海交通大学硕士学位论文城市规划听证制度实施与完善：公共治理的视角姓名：陈义申请学位级别：硕士专业：公共管理指导教师：王郁20080610上海交通大学MPA学位论文 城市规划听证制度实施与完善:公共治理的视角 I城市规划听证制度实施与完善:公共治理的视角 城市规划听证制度实施与完善:公共治理的视角 摘 要 世纪之交，我国公共决策体制的变革之一就是行政和立法等部门相继引入听证制度。听证制度是中国公共治理方式的一个重大变化，党的十六大把它作为推荐的一个制度设计出来。听证扩展适用于政府价格决策、城市规划、行政立法、行政裁决等领域，规划听证制度作为一项通过调动公众参与来实现对城市规划科学性、操作性有效
2、控制的法律制度，在城市规划管理实践中具有重要的作用。 现代城市规划已经超越了以技术为主导的物质（形体）规划的范畴，受到自然科学与人文科学的共同作用，成为与政治、经济、社会、环境、文化、法律等众多学科、众多专业相互融合、交织的领域。城市规划作为城市政府进行城市公共管理的公共政策，决定了其与城市各个方面的利益密切相关，在进行城市规划决策时，就要综合考虑各方的利益和诉求，引入规划行政许可听证制度，可以给行政相对人参与许可决策的机会，保证许可客观、公平、公正，最终有利于平衡各方利益，保证城市的健康发展。 本文在分析城市规划行政许可产生背景及执行的情况下，通过实例分析，结合公共治理理论，对规划听证作为一
3、种公众参与形式出现在公共管理事务中进行研究，同时对现阶段地方规划听证制度实施情况进行分析，并对需要改进及提高的方面做出探讨。 研究认为，城市规划听证的功能与公共治理善治理论的原则之间具有上海交通大学MPA学位论文 城市规划听证制度实施与完善:公共治理的视角 II一致性，如果规划听证的功能定位合理，它就有利于实现善治，反过来善治的原则也要求公共决策中的规划听证制度应该合理定位自身的功能体系。尽管在现实中，它们未必就具有高度的一致性，但只要规划功能定位准确，对改善公共治理一定是有价值的。 同时，城市规划行政许可刚刚起步虽然也取得了一定的成效，但作为规划许可是依法实施城市规划的手段和过程，是执行环节
4、而非决策环节。在目前城市规划依据不充分、规划法律机制不健全的情况下，规划许可往往兼具规划编制和实施两个阶段的功能。但随着城市规划本身的法制化真正走上轨道，城市规划具有了真正意义上的法律地位，涉及公众利益和市民重大权益的规划听证就必须前移。因此规划许可阶段的听证固然有其必要性，但城市规划编制（制定）阶段和审批前的公众参与和规划听证将更为重要。 关键词：城市规划，听证制度，公共治理 上海交通大学MPA学位论文 城市规划听证制度实施与完善:公共治理的视角 IIIHEARING SYSTEM FOR THE IMPLEMENTATION OF CITY PLANNING AND IMPROVEMENT
5、: PUBLIC GOVERNANCE PERSPCTIVE ABSTRACT At the turn of the century, one of the changes in public policy-making system in China is that the executive and legislative departments have already introduced the system of public hearings. Hearing system is called Chinas public governance or they may be cal
6、led public management structure, which is a major change to governance of the public. The 16th CPC National Congress proposed hearing system management as a recommended system design and hearing system later is extended to the governments price policy, urban planning, executive and the legislature,
7、the administrative ruling, and other fields. Hearing of the administrative licensing system as one of the hearings is still in the planning stage. As the core element in the process, hearing system can provide us the opportunity to participate in decision-making and to ensure objectivity, fairness a
8、nd justice. This paper analyzes the background and enforcement of urban planning through theoretical studies and practical examples, and with the public 上海交通大学MPA学位论文 城市规划听证制度实施与完善:公共治理的视角 IVgovernance theory, this paper investigates the planning hearings as a form of public participation in the man
9、agement of public affairs research. At the same time, this paper analyzes current implementation of hearing system, and discusses the need of improvement and makes some constructive proposals. KEY WORDS: City Planning, Public Hearing System, Public Governance 上海交通大学学位论文原创性声明上海交通大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交
10、的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名：陈义日期： 年 月 日上海交通大学学位论文版权使用授权书上海交通大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫
11、描等复制手段保存和汇编本学位论文。保密保密，在 年解密后适用本授权书。本学位论文属于不保密 不保密。（请在以上方框内打“” ）学位论文作者签名：陈义 指导教师签名： 王郁日期： 年 月 日 日期： 年 月 日上海交通大学MPA学位论文 城市规划听证制度实施与完善:公共治理的视角 第 1 页 共 46 页 第一章 绪论 第一节 问题的提出及研究意义 一、问题的提出 21 世纪初的中国正处在转型发展的关键时期，面临着许多前所未有的问题和挑战，许多领域的改革事业亟待深化和加强。改革的重点当然是深化经济体制改革，但许多社会问题的解决又不能单纯依靠经济体制改革，而越来越迫切地需要政治体制改革，其中十分重
12、要的就是公共政策抉择体制（简称公共决策体制）进行相应的变革。 所谓公共政策，一般是指公共组织特别是政府针对有关公共问题，为了实现和维护公共利益而做出的行动或不行动的决策。 本文所用的公共政策概念，并非指我们通常理解的那些相对于法律而言可变性大或较为灵活的“政策” ，而指把法律也包括在内的广义上的公共政策。 在过去 20 年的中，对公共决策体制已经进行了一系列的改革，其核心目标常常定位为公共决策民主化和科学化，并已取得一些实质的进步：首先，过去计划经济体制条件下形成的高度集权的公共决策体制已经得到一定程度的改变，决策的民主化得到越来越多的重视，例如集体决策制度的推行、公民参与决策机制的运行等；其
13、次，过去的经验决策逐渐向科学决策转换，例如决策咨询及信息系统的构建和专家参与制度的建设等。过去的公共决策体制变革常常没有对公共决策、公开决策、规范决策等给与足够的重视。最近几年的一些改革已经开始在这些方面有所重视，如审批制度改革和听证制度的运用等，其中听证制度的引进应该是公共决策体制改革方面最引人注目的一项改革举措。 听证制度是现代行政程序法中核心制度， 为各国所广泛采用。 我国 1996 年制定的 行政处罚法率先在行政处罚领域规定了听证程序，这在我国行政程序立法历史上具有里程碑的意义。之后，听证扩展适用至政府价格决策、城市规划、行政立法、行政裁决等领域。2002 年 1 月 12 日国家计委
14、主持举行的铁路价格听证会，由中央电视台向全国现场直播，使得听证会成为普通老百姓所熟知的话题。如今，听证制度又一次被引入到行政许可领域，从而使听证制度在我国适用范围日益扩大。 对公共政策的概念，学术界实际上有很多争议，详细情况可以参见 Howlett Michael New York: Oxford University Press,1995,47 彭宗超 薛澜 阚珂. 听证制度. 清华大学出版社，2004. 2 上海交通大学MPA学位论文 城市规划听证制度实施与完善:公共治理的视角 第 2 页 共 46 页 行政许可听证是指行政许可机关在作出是否准予行政许可的决定之前，告知申请人或者利害关系人
15、听证权利，申请人或者利害关系人陈述意见、提供证据、申辩、质证以及行政许可机关听取意见、接纳证据并作出相应决定的程序法律制度。严格来说，听证并不是一个独立的行政许可程序，它只是行政许可审查过程中的一个特殊程序。虽然并不是每项行政许可都必须要经过听证程序，但听证在一些重大的行政许可尤其是涉及利害关系人正当权益时的适用却具有十分重要的意义。 通常认为，行政许可中的听证程序体现了对许可申请人及其他利害关系人的尊重，通过吸收申请人及其他利害关系人的参与，既有利于保障其实体权利和程序权利的实现，也能够为行政许可机关作出正确的行政许可决定奠定坚实的基础，从而增强行政许可决定的可接受性。 二、研究的意义 在城市管理中处于重要地位的城市规划，涉及城市众多领域，决定着一个城市的发展未来。听证制度作为一项通过调动公众参与来实现对城市规划科学性、操作性有效控制的法律制度，在城市规划管理实践中具有重要的作用。现代城市规划已经超越了以技术为主导的物质（形体）规划的范畴，受到自然科学与人文科学的共同作用，成为与政治、经济、社会、环境、文化、法律等众多学科、众多专业相互融合、交织的领域。同时，城市规划作为城市政府进行城市公共管理的公共政策，决定了其与城市各个方面的利益密切相关，在进行城市规划决策时，就要综合考虑各方的利益和诉求，从中求得有
