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1、1 规划监察执法难的现状与对策发布日期： 2006-10-16 城市是推进区域经济建设和社会发展的重要载体，城市环境建设是城市文明最直观的表现，优美的城市环境是对外开放最好的广告和招商引资最响亮的品牌。城市规划监察管理是城市优美环境质量的基本保障，由于城市规划监察管理是一项涉及面广、社会化程度高、 综合性强的系统工程，牵扯到方方面面，难度相当大。市委、市政府已经把“工业立市、开放强市、 实干兴市”的发展思路，作为实现我市经济跨越式发展的重要一环，对城市规划监察管理部门来说是机遇又是挑战，正确对待与解决城市规划监察管理中的矛盾，提高城市规划监察管理效率，尤为必要。一、规划监察执法难现状在当前社会
2、人们对城市规划建设管理的法律意识普遍淡薄，人情关、 权利关加上地方保护等错综复杂的社会现实下，规划监察执法的环境较差，存在着执法难的问题，从近几年规划监察执法工作实践上看，规划监察执法难主要存在几种状况：一是人为干扰处理难在规划监察执法中，有些违法建设的单位和个人为逃避处罚，不择手段， 不惜一切去找领导，托人拉关系，个别领导干部法治观念淡薄，以言代法、以权代法，私下指示，乱批条子给违法者讲情，说好话，开脱责任，任意干预规划监察执法，特别是市区几个比较大的开发商和有权威的职能部门违法建设该罚的减免了，该拆的保留了， 使对违法建设的处罚难予落实。二是面广量大巡查难目前，我市规划监察执法人员只有47
3、 人，在人员不变，规划范围扩大倍的情况下，担负着多平方公里的规划监察任务，而直接参与一线巡查监管的人员只有名，也就是说平均每个班组（人一组）要承担约平方公里的监管任务。平时出巡，班组既要对旧城改造区域， 主要干道两侧、名胜古迹以及重点工程的细查严管，又要兼顾偏僻村庄、住宅新村小区零星的简易建筑（搭盖）的纠查，难度可想而知。除此之外，大量的左邻右舍基建纠纷，影响通风采光的投诉络绎不绝。特别是市区开发改造点多、面广，改造区域的住户在经济利益的驱动下，刮起违法抢建的歪风，制止难度大。 如诗浦村在年平均违建在起之间，因改造开发，突击违法抢建达多户；港后村也抢建了多户。他们大都利用夜间、双休日大肆抢建，
4、要是遇上五一、国庆、春节等长假日，抢建之风更为猖獗， 如前年春节期间，前锋凤尾新村群体抢建达二、三十起。有的为避开规划监察人员的视线，用黑色的遮阳网伪装抢建。如瑞京村部分村民，借村道狭窄、房屋密集，用黑色遮阳网在楼上阳台肆意抢建，短短一个多月就抢建38 起。此外， 我市规划监察的重点向龙文区、龙海九湖、颜厝转移，此区域农民比例较大，辖区面积广阔、农民违法建房季节性强、时间集中，规划监察执法人员经常处于顾此失彼状态中，实际发生案件中有很多不能发现或发现不及时， 在这种情况下， 光靠班组人纵使有三头六臂再提高办事效率也真是心有余而力不足，难怪理解规划监察工作的群众这么说：“规划监察执法人员是尽力了
5、，但难予尽职！”三是组织查处立案难2 在建设施工现场检查时，有些违法建设者对调查取证不配合，规划监察执法人员依照法律程序送达的停止建设通知书或行政处罚决定书，管理相对人当场拒绝签字、拒收法律文书，更有甚者， 管理相对人违法抢建时，对前来检查的规划监察执法人员或是关门拒绝检查，或是以狗恐吓，一旦规划监察执法人员要现场强行制止时，管理相对人煸动妇孺、老人阻挡。对此，规划监察执法人员依照法律程序邀请当地基层组织配合到现场见证，协助劝导做人民群众思想工作时，常常由于地方保护主义，或对规划管理认识偏差，或怕得罪人而被婉言拒绝，致使违法建设制止、立案难。四是暴力抗法执行难据统计，近年规划监察部门依靠自身力
6、量在执行强制拆除大宗的违法建筑的起案件中， 遭遇暴力抗法就达起，多人次不同程度受到威胁或暴力殴打，规划监察执法人员的人身安全得不到有效的保障。值得一提的是： 规划监察执法人员在行使自已应有的行政强制执行权时， 为了保证执行顺利和规划监察执法人员的人身安全，每次都要兴师动众，邀请有关司法部门和基层组织的配合，大兵团的作战才能执行。规划监察执法人员单独执行，暴力抗法接触目惊心，如在执行后巷、诗浦村抢建时，执法车辆被掀翻，人员被围困个多小时才被解困。 在执行南星村强制拆除时，执法车辆挡风玻璃被砸，既使报了案，有关部门也不了了之。 更有甚者， 规划监察执法人员在拆除田丰村违法建筑时，班组两位人员被村保
7、安用手拷押到镇政府审讯。在下洲村执行时，名规划监察执法人员被多名村民围攻，四人受伤， 中队指导员林某被打至脑震荡住院治疗，得不到妥善处理，凶手逍遥法外，助长违法者的嚣张气馅，加大了执法人员的心理压力，造成执行中缩手缩脚，滋生畏难消极情绪。五是公安、法院配合难在规划监察执法中，一旦出现阻碍公务，殴打围攻规划监察执法人员的，公安机关无法及时赶来制止、 拘捕肇事者， 对于执法人员执勤遭管理相对人殴打，公安部门常以取证难为借口，按一般民事纠纷处理，除受伤构成轻微伤以上，才按治安管理处罚条例处理，追究其刑事责任；申请法院强制执行非诉案件存在周期性长，短则一季度，长达1-2 年。依照最高人民法院关于执行中
8、华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第条第二款之规定： 法律、法规规定的即可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。规划监察部门对靠自身力量执行有较大困难的案件，多次主动与法院联系，要求支持配合，尽快消除积案的膨胀，但由于法院行政庭的经办人员少，审判案件多，无法抽出时间顾及此事。二、规划监察执法难的负面影响1、 规划监察权威受到挑战，影响了执法队伍形象。规划监察部门对正在实施的违法建设行为实施制止，下发停止违法建设通知书是行使法律赋予的职权，是依法行政， 管理相对人若拒绝履行依然继续实施抢建的，规划监察部门又制止不力，会给群众
9、留下规划监察部门软弱无能的感觉，甚至有人会认为：“规划监察部门办人情案。 ”等到下达处罚决定，拆除违法建筑物时，主管领导可能又会怪罪：“你们执法部门平时干什么了，在开始的时候为什么不制止？”言外之意， 规划监察部门工作失职。应该说这样的指责不无道理，对违法建筑实施制止既是规划监察部门的权力，同时也是规划3 监察部门应尽的职责，不能有效制止，就是没有很好履行职责。可见制止不力，严重损害了规划监察部门的社会形象，也削弱了执法的权威性。2、 导致互相效仿，连锁反应违法抢建没有得到有效制止，让它继续施工造成事实的，规划监察部门要依照法定程序进行调查取证、送达告知书、听证书、下达处罚决定书，至少需要二个
10、月时间，如果当事人申请复议或起诉，最终申请人民法院强制执行，那么持续时间会更长。 而这段时间内，一些观风的群众不知内情，往往等不及，以为强行建房也没有关系。因此，跟风而上，彼此效仿，违法抢建到群体而上，更难制止。3、 增加事后处理难、压力大，损失也大按照中华人民共和城市规划法的规定，对违法建筑不是罚款，就是拆除有些还要并处罚款。就拿居（村）民建房来讲，随着生活水平的日益提高，居（村）民建房投资一般都在五万元以上， 违法建筑及时发现制止后，停工接受处理损失一般不大，因规划监察部门无有力的强制执行手段，个别管理相对人表面假装停止施工，而背后却加班加点抢建，停工通知变成了催办通知，更有甚者根本不停工
11、，公然抗法， 即使收到规划监察部门依法下达的责令限期拆除决定，仍依然继续抢建，直到将楼房盖好。如不拆除无法向社会交待，而依法拆除，规划监察部门一方面要从紧张的办案经费中支付执行费用，另一方面还要组织足够的人力、警力和财力， 管理相对人本身的经济损失就更大了，毕竟是省吃俭用辛辛苦苦攒起来的血汗钱。因此，事后处理压力大，损失也大。三、规划监察执法难的原因。违法建设者不听从劝阻，继续强行实施违法建设行为的根源，客观上是市区停止审批个人建房，部分一方面是法制观念淡薄，受经济利益驱动，存在侥幸心理；另一方面是规划监察部门平常执法监察中，存在“以罚代批”、 “以罚代管”的现象，该查处的不严肃查处，睁一眼闭
12、一眼， 从而削弱了自身的执法威信，当然还和法律没有赋予规划监察部门强制限制人身自由权不无关系。1、漳州市区停止审批个人建房，只堵不疏依据中华人民共和国城市规划法第三十二条，福建省实施中华人民共和国城市规划法办法第四十一条，四十二条，四十四条的规定，在城市规划区新建。扩建和改建建筑物 , 必须取得建设工程规划许可证，规定了个人建设住宅申请建设工程许可证的六道程序，城市规划区内私人建房必须办理“规划许可证” 是建房的必备条件，无证施工属违法，这是非常明确的。但是，漳州市办理“规划许可证“的客观情况是：漳州市区有关职能自1992 年以来就没有接受群众的申请，办理私人建房的有关手续（房屋危房除外） ，
13、也就是说，从 1992 年起就没有审批发放私人建房建设工程许可证。此状况至今已达十年之久，在这么长的时间段内，群众新建、扩建、改建住宅，均无法向有关单位申请和获得批准。结果，大量的私宅改、扩建设均成为违法建设。2、 违法建设者法制观念淡薄，受经济利益驱动。中华人民共和国城市规划法作为一部法律，从1990 年公布实施至今也已有十多年时 间，但它在少数群众心目中的地位永不及刑法与治安管理处罚条例等法律法规，他们总认为刑法 、 治安管理处罚条例拥有最严厉的惩罚手段，可以剥夺人身自由，碰4 不得，触犯了就要被公安机关查处，直至追究刑事责任；而中华人民共和国城市规划法只是部门单行法，即使不听从制止，规划
14、监察部门执法人员也无权抓人，等闯过了这道关，到时也肯定能找到办法应付。另外， 随着旧城改造和城市化进程的不断加快，在旧城改造的房屋拆迁过程中，虽然福建省城市房屋拆迁管理办法第二十条，漳州市区房屋拆迁安置补偿标准第十二条明确规定了1991 年 4 月 1 日后建造的违章建筑一律不予补偿，但因违章户众多，对抗情绪强烈，拆迁工作阻力大，开发商为了拆迁改造速度，减少与被拆迁户的矛盾， 就违反法律规定对违法建设的面积进行补偿，据了解，许多旧城改造片区都有补偿，一般就 建章建设的面积按60% 进行补偿 。这样一来，违法建设者可获得3 倍以上的利润，部分违法建设者受利益的驱动，认为在列入旧城改造区域违法抢建
15、，一旦拆迁能得到赔偿，有利可图。 于是利用一些简易材料在房前屋后肆意抢建，既成事实后， 就可以向政府索取高额赔偿。加上， 有些职能部门缺乏协调与沟通各自为政，导致规划监察查处不力。如国土部门查到非法占地建房，水利部门在查处城区防洪堤外违法建设时，没及时与规划监察部门互换信息，使一些违法建设留下了滋生的土壤。3、 规划监察部门执法不严仍客观存在。规划监察部门在具体执法监察中，因考虑到依法处置会给违法建设者造成较大的经济损失， 对既成事实的违法建筑的处理，往往因地处偏僻，或城乡结合部且不严重影响城市规划，而以罚款处理。更有的因为部门说情，领导施加压力，个别连罚款也只是象征性的或是免受处罚， 无形之
16、中削弱了规划监察部门自身的执法权威性，也助长了建设单位和个人的嚣张气焰， 给他们提供了更大的想象空间和发挥空间，也给社会造成了错觉，好像规划监察部门执法有伸缩的余地。因此，少数群众敢于不听制止强行施工，还有些群众敢于戏言：“城管有钱就管，无利就放”不严格处罚，往往会形成恶性循环，导致管理失控。4、 规划监察队伍法律只赋予强制执行权、而没拘留权福建省实施中华人民共和国城市规划法办法赋予了规划监察部门调查权、制止权和查封权。 对于正在实施的违法建设行为，有权调查后实施制止，但不听制止继续抢建的，规划监察部门只能强制拆除继续抢建的部分违法建筑直至查封，而对于擅自拆封，阻碍公务继续抢建的，规划监察部门只能求助公安部门，而本身无能为力。四、 解决规划监察执法难的对策1、运用载体，营造良好执法氛围。要坚持“立足管理抓管理，抓好宣传促管理”的方针，全方位、多角度、深层次地在执法中宣传，在宣传中执法：一是注重新闻媒体宣传。要充分利用报刊、电视（台），网络
