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1、对食品行业自律监管机制的思考“民以食为天， 食以洁为安” 。然而，我国的食品安全却总是令人担忧。据国家食品药品监督管理局的调查，从2003 年的金华火腿案， 2004年的阜 阳毒奶粉、致癌毒米、重庆火锅底料等案件，到2008 年席卷全国的三鹿奶粉事件，每年都有一些重大食品安全事件触动人们的神经，同时，大量不合 格食品流入西安市，也使我市食品市场屡受其害。西安市本地一些企业的违法案件也不断出现，如西安黑酱油案、西安红十字会二院销售假药案等等。 日趋严峻的食品安全危机， 引发了公众对政府食品安全监管能力的思考和质疑。显然，质疑越深，表明公众对政府监管能力的信心就越低。面对此状， 国家对食品卫生监管
2、体制进行了大幅改革。2004年国务院率先颁布 国务院关于进一步加强食品安全工作的决定，针对监管部门职能交叉、 条状分割、 多头执法带来的诸多监管缺陷，对食品安全监管体制作出重要调整，明确了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。2009年 2 月 28 日又进一步 以中华人民共和国食品安全法( 以下简称食品安全法 ) 的形式确立了上述政府监管模式。随着食品安全法的通过，我国食品卫生监管目标已 经从追求“食品卫生”上升为“食品安全”的监管目标。除此之外，为了应对食品安全监管目标的实质变化所带来的重大挑战以及不断升级的食品安 全危机，食品安全法还确立了一项重要的监管体制，即食品行业协会的行业自律
3、监管体制。该法在第七条明确规定，食品行业协会应当加强行业自 律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。可以说，我国食品安全监管体制已经将以“政府监管为主，行 业自律为辅”的监管模式作为今后努力的方向。而本文则主要围绕着现行法律引入的食品行业协会的自律机制的建构和重塑予以重点分析。 一、食品行业自律监管制度的理性思考从国际上看，采取何种食品安全监管模式， 主要取决于一国的政治制度、 经济模式、历史传统、管理文化等。而我国的食品安全法在第七条中首次以法律的形式明确了行业协会在我国食品安全监管体制中的应然作用和 应有地位，具有非常重要现实意义。这种改革不仅是应对食
4、品安全形势日益严峻的现实需要， 也是政府努力推进和塑造一种多元化的监管体制的理性思 考。为什么“我们如此之多的监管部门却还管不好一头猪”？面对质疑所能进行的反思有两种，一是现有所依赖的行政监管本身出现了问题，需要对之 重新调整和完善； 二是在现有监管体制之外另行寻找新的可弥补甚至可部分替代的监管主体，重塑监管体制。 然而谁又有资格和能力成为这个可以弥补甚至可部分替代的、又不同于现有的政府监管主体呢？对此学者们纷纷将目光瞄向了“第三部门”，又称 “非营利组织”。他们认识到，在我国经过了20 年经济体制改革和政治体制改革之后并已取得实质性进展的情况下，政府监管已然开始显现诸多失灵领域，“一抓就死，
5、一放就乱”的刚性监管正在面临困境。因而我国急需社 会领域的改革配合， 努力培育市民社会并改变现有社会力量普遍较为薄弱的现状，进一步讲就是，要从食品监管领域的市场微观结构出发充分挖掘监管 对象的自律意识和自治功能，并大力发展以行业协会为代表的社会自治组织，由其来承接政府转移的部分监管职能，真正建立起一个“小政府和大社 会”互动、合作、良性的社会治理结构。这就是我国要走的“第三条道路”。按照西方新自由主义经济学理论，市场机制本身就存在失灵现象，因此市场 失灵需要政府的干预，然而政府干预同样面临着种种失灵。发展中国家虽然缺乏市场机制充分发育这一前提，但其与发达国家一样会面临市场失灵现象 以及政府监管
6、的僵化和失败，甚至还要更为复杂。面对政府治理的危机，人们就需要寻求另外一种能够同时克服政府和市场的双重失灵的“治理”11模式。这就是经由各种非营利组织共同参与的第三种社会协调机制。在这种新型的政府治理模式下，政府不再是唯一的权力中心，也不再是唯一的公共 服务提供者，而是“通过授权和分权，将非营利组织、民营的市场组织和公民自治组织等多中心的组织制度安排，引入到公共物品和公共服务的提供与 生产之中，使这些与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。”1那么，为什么非营利组织能够发挥起克服双重失灵的功能？“非营利组 织”又指何？所谓“非营利组织”，又称“第三部门”或“非政府组织”。严格讲，这三个术语
7、并不完全相同，但这并不妨碍我们对本文的探讨。对于 非营利组织的各种不同定义，如果取其共同要点，可以认为主要是指那些非政府的、非营利的、致力于公共事业的社会组织。按照美国约翰霍布金斯 大学非营利组织比较研究中心认为，非营利组织应具备五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。22本文所探讨的食品行业协会作为经 济性社会自治团体属于非营利组织的组成部分之一，自然也应具有上述所列的各类本质特征。 而行业协会之所以能够在市场经济中发挥制衡国家权力的 功效，主要是源于其自身的自治性。或言之，行业协会克服政府失灵的正功能必须以其自治为前提。正因为自治，才得以使行业协会介于政府和市场之 间而不是完全
8、依附于政府；反之失去了自治，它便无法以独立的面相示于公众和国家，因而就无从面对扩张的政府权力。同时，也是出于对自治的追求 和坚持，行业协会才会从产生伊始就一直不断地努力寻求建立一套自我管理、自我监督、自我服务的内部组织机构， 以及一套有效而严谨的自律机制， 并希望籍由这套机制尽最大程度地获得来自成员内部以及社会公众的认可。当这种认可在社会中一旦具有普遍性后，非营利组织内在所拥有的自治品格 即会外部化为“权威”性，从而与政府权威形成制衡。在此意义上可以说，行业协会在社会权力系统的架构中，不应当仅仅理解为是一个自律性组织， 更应当是政府行政权力的一个分权者或替代者。2那么，基于行业协会之自治性而形
9、成的行业组织自律监管具体能够发挥什么样的积极功能呢？第一，有助于整合分散而弱小的企业力量和市场资 源，从而抵御国家过度干预，实现企业的自我保护和自我防御。第二，有助于为行业全体会员提供充分而有力的信息服务、维权服务以及对内、对外的 政策协调服务。第三，有助于克服政府监管失灵，并推动“理性”政府的型构和塑造。第四，有助于推动政治国家社会自治团体市民社会三元 社会结构的建构，实现经济和政治上的全面民主。二、食品行业自律监管机制的现状 （一）食品行业自律监管机制运行现状总体上看，我国从中央到地方，从政府到企业，都非常强调重视和发挥 行业协会的作用。国务院关于进一步加强食品安全工作的决定中明确提出，要
10、进一步发挥行业协会和中介组织的作用。2006年下发的中共中央、 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见及十届人大四次会议通过的国民经济和社会发展“十一五”规划中都强调要培育发展行业协会， 重视行业协会工作。直至中华人民共和国食品安全法，行业协会的自律监管作为整个食品安全监管机制的一个构成部分，正式以法律形式明确规定 下来。3从监管实践看，食品行业协会作为政府与食品企业之外的第三方，对提 高食品安全水平，促进食品产业快速发展发挥了重要作用。目前部分行业协会还承担了食品质量监管、资质审查、标准制订等监管工作，并在保护会员 企业合法权益、维护公平竞争的市场秩序等方面发挥了积极作用，它们的自律监管
11、功能也逐步得到政府、企业、社会各个方面越来越多的认同。以陕西 省食品协会为例，该协会在发挥食品行业和政府之间的桥梁和纽带作用，反映本协会广大会员的愿望和要求，协调和管理食品行业有关事宜方面正发挥 着积极作用。然而，从近年我国所发生的食品安全事件以及事件的处置过程看，我国 的食品行业协会的总体力量还很薄弱，自律监管质量普遍欠佳。行业协会对食品安全的推动作用不仅与理论上关于行业协会自治机制之应有功能存在 很大的悖离，即使与社会民众对其的期望也相差较远。一份来自湖北省民政厅民间组织管理局的调查报告显示，企业最希望行业协会提供的服务和管理 依次是： 1、法律援助； 2、市场开拓； 3、争议仲裁； 4、
12、规范市场； 5、信息服务； 6、管理服务； 7、向政府反映意见； 8、技术服务； 9、组织国内外 考察；10、组织各种联谊。然而在这些功能服务方面，行业协会普遍存在三个弱项：第一，市场开拓能力差。由于缺乏经费和专业人才，许多行业性社 团自身能力不足，无法全面了解和评估市场，在为会员企业拓展市场方面提供不出好的建议，协会缺乏开拓市场的能力。第二，信息服务渠道窄。由于 不少行业性社团的负责人真实身份是机关公务员而非企业家，他们对本地市场的信息了解不全，对外面市场的信息更是心中无数，自然不能为会员或企 业提供及时有效的信息服务。第三，参政、维权手段弱。由于制度和体制加之自身的问题，目前行业性社团参政
13、议政渠道不通，维权手段微乎其微。当 会员企业向行业协会反映政府部门不依法办事、乱收费，企业不正当竞争，扰乱市场秩序等情况时， 绝大多数行业协会找不到与政府部门对话的机制和 维权的有效途径，协调几次没有结果后只得不了了之。”4行业协会所能起到的这种“可有可无” 的作用在食品行业自律组织中同样广泛存在，应该说， 这已经成为制约我国协会自律机制的主要瓶颈。（二）食品行业自律监管功能的缺失 1、食品行业自律组织的独立性普遍不足这里所谓的“独立性”，指行业自律组织与政府之间的关系。而独立性 不足指的是行业自律组织对政府的依赖性过大，从另一方面讲，也指政府对行业协会的控制过多。事实上，所有现代化政治理论都
14、受到组织的自治与控 制这对矛盾的威胁。利益团体要有效行动，拥有自治地位是必要条件，即它应有不受其他组织控制的自主性。在此问题上，我国食品行业协会同样也要 面临着如何处理好协会自治与政府监管二者关系。以陕西省食品协会为例，从该协会的章程及其2007 年工作报告的分析 中，我们特别注意到，陕西省食品协会并未突出自己社团的“独立”性。在对陕西省食品协会章程第二条进行研读后发现，该章程尽管特别强调了社团 组织的“自愿性、地方性、行业性和非营利性”，但却唯独没有明确其“自治性”。这一“疏忽”在其第二章“业务范围”中并未得到弥补和纠正。相 反，我们从协会章程对业务范围的列举中却隐约看到，协会有意加强与政府
15、间依赖关系的痕迹，如将“协助政府”、 “承办政府交办事项”并“为政府” 出谋划策作为其主要工作任务之一。陕西省行业协会主动配合政府的价值功能，在对陕西省食协2007 年度工作情况汇报的分析中进一步得到明确的印 证。33在这份 1500余字的工作总结中，至少有17 处强调了政府对省食协的领导，并直接宣示省食协秘书处的工作原则是“要长期当好办 （指省轻工办） 领导的参谋和助手”，“办领导安排的工作任务，要先办、快办。在不影响办里的工作和食品处工作的同时，全力以赴的搞好食协的各项工作任务。” 直至最后总结时也不忘称“食协工作取得以上的成绩，都是在办领导的指导和关怀下做出的”。这些语言表述无不深刻传达
16、出省食协主动接近政府、自 愿接受政府领导、服务政府的心态。2、食品行业自律组织的内部自律机制尚不健全 自律机制的型构路径大致有二： 一种是依靠行为主体自身所拥有的事业感、使命感、社会责任感、人生理想和价值观，内发而生成。另一种主要依 靠外在制度的约束和控制而生成。前者之自律，对于行为主体而言，是一种已经内化为其自身固有行为方式的自律，是一种高层次的道德驱动型自律， 亦是一种可持续的自律机制。然而这种“内生型”的自律机制的生成，又往往要依赖于行为主体应受到的多重外在力量的约束和监督，然后再将其所受 到的外部约束转化成自觉的责任意识和自律意识。反过来，如果仅有外在的制度约束而无内在的自觉、自治要求，那么外部监督就会演变为对行为主体 的“统治”和控制。因此说，自治的形成有赖于外部控制，而外控又应强调以自治为目标。自治和外控二者互为条件，缺一不可，共同促进行业协会自 治功能的建构和完善。纵观我国行业协会发展实践，由于我国大多行业协会的产生主要是由政 府主导的自上而下的政府分权改革推动形成的，而非协会成员基于他们的共同
