经营性民办培训机构设立相关法律问题分析

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1、经营性民办培训机构的概念首先出现于中华人民共和国民办教育促进法（以 下简称民办教育促进法 ） ，该法第六十六条规定， “在工商行政管理部门登记 注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。” 一、经营性民办培训机构不属于民办学校根据民办教育促进 法第二条，民办学校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政 性经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。中华人民共和国 教育法 （以下简称教育法）第二十五条规定， “任何组织和个人不得以营利 为目的举办学校及其他教育机构。 ”作为教育法的下位法， 民办教育促进法 第三条同样规定，“民办教育事业属于公益性事业” 。虽然民办教育促进法第

2、 五十一条规定了民办学校的出资人可以取得合理回报，但是，不论是从语义上还 是从不同法律的效力位阶的角度分析，该种合理回报的规定均不应被认为规定民 办学校可以是营利性的。中华人民共和国中外合作办学条例 、 中 华人民共和国中外合作办学条例实施办法、中外合作职业技能培训办学管理办 法等细化民办教育促进法 的相关法规均明确规定在工商行政管理部门登记 的经营性民办培训机构不适用该等法规。在“经营性的民办培训机 构”这一表述中，“经营性”说明了该类培训机构以营利为目的的特点，这一特 点将其与以公益性为特征的民办学校区别开来。民办教育促进法 规定，民办学校享受国家规定的税收优惠政策；新建、扩建民办学校的，

3、政府还 应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠，这些优惠待遇都是基于民办 学校的公益性特点而给予的。 因而，将经营性的民办培训机构与民办学校区加以 明确区分，不仅关系到前期的行业准入， 还将牵涉到后期的优惠政策适用以及日 常运营监管等方面。 二、 以企业或其他组织形式设立经营性民办培训机构无须取得办学许可证或 通过其它前置审批如上节所分析，经营性民办培训机构不属于民 办教育促进法 所规范的民办学校， 因而设立经营性民办培训机构无需取得设立 民办学校所需的办学许可证。对于经营性民办培训机构，民办教育 促进法授权国务院制定管理办法。 迄今为止， 该等特别规范经营性民办培训机 构的行政法规尚未

4、出台， 亦即，目前尚无法律或行政法规就经营性民办培训机构 的设立登记设置前置行政许可。中华人民共和国行政许可法 （以 下简称行政许可法 ）第十五条虽然规定“本法第十二条所列事项，尚未制定 法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和 地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直 辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可”，但该条第二款也规定“地方性 法规和省、自治区、直辖市人民政府规章 , 不得设定企业或者其他组织的设立 登记及其前置性行政许可” 。根据行政许可法，只有法律、行政 法规、地方性法规和省级人民政府规章有权设定行政许可。因此， 在

5、目前法律、 行政法规尚无规定的情况下， 各级地方性法规和地方人民政府规章 均无权对从事经营性培训的企业或其他组织设定设立登记或前置性行政许 可。须注意的是， 行政许可法第十五条第二款“不得设定企业或 其他经济组织的设立登记及前置性行政许可”中，定语仅为“企业或其他经济组 织” ，不包括公民。根据中华人民共和国民法通则（以下简称民法通则 ） ， 公民包括自然人、个体工商户、农村承包经营户和个人合伙。因此，在不考虑其 它法律法规或司法解释对民法通则中公民概念可能的限制性解释的前提下 （ 民法通则规定的民事主体仅分公民（自然人）和法人两类，而行政许可法中的行政相对人分公民、法人和其他组织三类），从理

6、论上来说，地方性法 规、 省级人民政府规章可以对从事经营性培训的个体工商户和个人合伙设定设立 登记或前置性行政许可，其中省级人民政府规章可以设定的是临时性的行政许 可。 三 、 经 营 性 民 办 培 训 机 构 应 直 接 向 工 商 行 政 管 理 部 门 办 理 登 记对于经营性民办培训机构的登记管理，各地做法不一。有的地方 按照民办学校要求， 要求申请人向教育部门或劳政部门申请办学许可证，并向民 政部门办理民办非企业单位登记。如上海市工商行政管理局在其网上咨询栏目 中，对于涉及培训内容的登记问题， 答复均为向民政部门申请民办非企业单位登 记。民办教育促进法）第六十六条虽然授权国务院就经

7、营性民办 培训机构另行制定具体管理办法， 但该条至少明确了经营性民办培训机构的登记 注册部门是工商行政管理部门， 因此，要求经营性民办培训机构前往民政部门进 行登记违背了该条规定。 江苏省工商行政管理局对于经营性民办培训机构登记法律适用的理 解与本文相同，即可以直接办理工商登记。在企业登记注册专刊（2008 年第 1 期）中，江苏省工商行政管理局根据“法无禁止即自由”的市场准入原则，允 许经营性民办培训机构办理企业登记，相关意见原文如下： 四、关于经营性民办培训机构的登记 中华人民共和国民办教育促进法第六十六条规定，“在工商行政 管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规

8、定。” 虽然国务院至今未出台规定，但根据“法无禁止即自由”的市场准入原则，应当 允许经营性民办培训机构办理企业登记。 在登记中应作如下把握： 1、 凡已经领取教育或劳动部门 “办学许可证” 的单位，应当告知其向民政部门办理 “民办非企业单位”登记，不得登记为企业。 2、经营性的民办培训 机构一般均从事短期的职业技能培训， 不得从事国民教育序列的学历教育。 因此， 其经营范围可以参照国民经济行业分类第8491 项统一核定为“非学历职业 技能培训”，也可以按照其所从事培训的项目具体核定为“外语技能培训”、 “汽 车驾驶员培训”、 “电脑技能培训”等。 3、为了与公益性的教育机构 相区别，经营性的民

9、办培训机构的企业名称中一般不单独使用“教育”、 “学校” 作为行业特征， 但可以使用 “教育培训”、 “学校”，如“外语教育培训”、 “驾驶学校”、 “烹饪学校”等作为行业特征。按照杭州市工商行政 管理局关于进一步规范民办培训机构审批登记管理的若干规定，经营性民办 培训机构可无须办理前置审批、直接进行工商登记， 经营范围可核定为 “成年人 的 劳 动 职 业 技 能 和 非 文 化 教 育 的 培 训 （ 涉 及 前 置 审 批 的 项 目 除 外） ” 。值得注意的是，上述文件把教育方面的经营性民办培训限制 为“非文化教育培训” ，对于学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教 育培训，仍

10、教育部门前置审批；此外，关于劳动职业技能培训，杭州市工商局企 业注册处、企业监管处提出的登记操作意见与上述文件的规定有所差别，按该二 处室发布的操作意见， 对于经营性民办职业技能培训作有证书、无证书之分， 对 于有证书的成年人劳动职业技能培训，仍需劳动部门的前置审批， 无证书的方可 直接进行工商登记。鉴于法律、行政法规目前对于经营性民办培训 机构的设立并未设置前置行政许可， 如本文第二部分所分析， 根据 行政许可法， 以企业或其他组织形式设立经营性民办培训机构无须取得办学许可证或通过其 它前置审批，不论其培训内容如何。此外，作为杭州市人民政府的组成部门，根据行政许可法，杭州市工商行政管理局、杭

11、州市教育局或杭州市劳动保障局 均没有设定行政许可的权限， 均无权就从事教育培训或有证书的劳动职业技能培 训的经营性民办培训机构的设立设置前置审批。 杭州市工商行政管理局上述 关于进一步规范民办培训机构审批登记管理的若 干规定原文如下： 关于进一步规范民办培训机构审批登记管理的若干规定第一 条为进一步规范民办培训机构的审批、登记、管理，促进我市民办培训行业的 稳步、健康发展，根据中华人民共和国公司法和中华人民共和国民办教育 促进法等有关法律、法规的规定，制定本规定。第二条凡举办 实施学历教育、 学前教育、 自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以 上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审

12、批。审批后，按法律、法规的规 定，到相关部门办理登记手续。第三条经营性的民办培训机构， 应办理工商登记手续， 领取营业执照。 经营范围一般核定为 “成年人的劳动职业 技能和非文化教育的培训（涉及前置审批的项目除外）” 。第四 条对已核发营业执照的经营性民办培训机构，要进一步加强管理。2007 年年 检期间，此文件下发前已登记的经营性民办培训机构的经营范围，要按照上述要 求，办理变更手续。第五条各级工商、教育部门要加强协调配合， 建立相关信息抄告制度和联合检查整治机制，规范经营性民办培训机构的经营行 为 。 工 商 部 门 要 及 时 将 有 关 信 息 提 供 给 教 育 部 门 ， 并 加 强 日 常 监 督。第六条本规定自 2007 年 3 月 1 日起施行。综上， 经营性民办培训机构不属于 民办教育促进法 规范的民办学校， 在法律或行政 法规另有规定之前， 至少以企业或其他经济组织形式设立经营性民办培训机构无 须前置审批，而是直接向工商行政管理部门办理登记。