我国条约批准的运作机制

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1、我国条约批准的运作机制以宪法和缔结条约程序法的规定为依据沈子华2012-07-23 10:04:21 来源：国家行政学院学报2012 年第 3 期“条约批准” (treaty ratification)，是指国家或以 “接受”(acceptance)表示同意受条约拘束，或以“核准”(approval ）、“赞同” (approval ）或“加入”（accession ）表示同意受条约拘束。 1 从 1954年中华人民共和国宪法至 1982 年中华人民共和国宪法 （简称 1982 年宪法）的规定看，我国一直重视规范缔约权的配置和条约批准的问题。1982 年宪法和 1990年缔结条约程序法 中都有

2、条约批准规范。 条约批准主要包括以下几点：一是批准对象是条约和协定；二是对那些属于缔结条约程序法第7 条第 2 款中的“条约和重要协定” ，由全国人大常委会作出批准决定或不作批准；三是国家主席根据全国人大常务会的决定批准条约和协定；四是其他条约或协定经国务院审核后可以自行核准。 可见，我国条约的批准具体由全国人大常委会、国家主席和国务院共同完成。一、条约批准的权力配置（一）缔结条约和条约批准的原理1969年维也纳条约法公约第6 条“每一国家皆有缔结条约之能力”，这里“国家”意味着一个主权独立的国家，2 国家的缔约能力是国家主权的体现。3 缔约能力与缔约权不同， 缔约能力是指在国际法上合法缔结条

3、约的能力，4 体现的是国家进行条约交往的国际法上的资格，具备这一资格的国家并不能亲自缔结条约， 是否要同外国缔结条约或有谁能代表国家享有这一权力，即缔约权，它是国家内部某个机关或个人缔结条约的权限，由一国宪法和其他有关法律作出规定， 而且各国普遍地将缔约权授予国家元首、政府首脑和外交部长， 同时它们行使权力时受到本国宪法、法律的特定限制。5 1立法机关、行政机关的分工与制约从性质上看，缔结条约具有特殊性，“缔约工作的目的是与外国订立契约，并非统治者对国民制定的法律， 而是主权国对主权国订立的协定，并不真正属于立法或行政范围”。 6 从缔约的过程看，首先，缔约程序具有权力行使上的分散性，体现了立

4、法机关与行政机关的权力分工。汉密尔顿在阐述联邦宪法中的“缔约权”在总统和参议院之间配置的理由时，提到“从外交谈判应具备的素质来看，总统是进行此项工作的最适宜的代表，但从此项工作的重要性及条约所具有的法律约束力来看， 立法机关亦有参与的充分理由，如将缔约权全部委之于参议院，无异于取消宪法授权总统掌管对外谈判事宜的好处”。7 我国缔结条约的过程，由国务院、外交部及国务院有关部门、全国人大常委会、国家主席分工负责、相互配合， 共同完成缔结条约和批准条约的过程，缔约权的分配充分体现了权力分立与制衡原则。8 其次，各国宪法对于缔结条约与批准条约分别由行政机关和立法机关行使的实践说明，条约批准是对 “缔结

5、条约”的制约。比如，美国 1787 年联邦宪法和德国1949 年基本法虽未提及条约的“批准”，但总统行使缔约权要受到立法机关“三分之二多数同意” 的制约，暗含了国会或议会对总统缔结条约的限制。与美国、德国不同，我国法律明确规定了国务院、外交部具有谈判、 签署条约和协定的权力， 同时也规定了全国人大常委会具有作出批准决定的权力，即凡涉及缔结条约程序法第7 条第 2 款中的“条约和重要协定”，都必须由全国人大常委会决定、国家主席批准后才能生效。2条约批准权力配置的实践在缔约程序中， 各国宪法对条约批准的权力配置的规定各异，可以分为三种类型：第一种类型是宪法中只规定行使缔约权力的机关，对条约批准不作

6、规定。 德国基本法第 59 条规定，总统以联邦名义与外国缔结条约，但联邦立法机构对于规定联邦政治关系或联邦立法事务的条约，必须经过它的同意或参与才能缔结。美国联邦宪法第 2 条明确将缔约权授予总统， 但须经参议院建议和同意。日本宪法第 73 条规定，内阁缔结条约，但必须在事前，或根据情况获得国会的承认。瑞典政府组织法第1 条和第 2 条规定，内阁缔结协定，某些特定条约必须经过议会的批准才能缔结。第二种类型是宪法中只对条约批准作出规定。西班牙宪法第 94 条规定，某些特定条约或协定须经总议会批准。荷兰宪法第91 条规定，任何条约必须经议会同意， 才能对该国发生效力。 非事先获得议会同意， 荷兰王

7、国不受任何条约的约束。 丹麦宪法第 19 条规定，由议会批准签订国际条约。 葡萄牙宪法第 138 条和第 164条规定，总统有权批准经正式通过的国际条约，议会有权批准关于议会专有立法权的协定。第三种类型是宪法中既规定缔结条约的机关，又规定行使条约批准的机关。法国宪法第 52 条和第 53 条规定，总统议定并且批准条约，但有些条约或协定只能由法律批准或认可。俄罗斯宪法第86 条规定，俄罗斯总统主持谈判并签署俄罗斯联邦国际条约，签署批准书。比利时宪法第68 条规定，国王缔结和约、同盟条约和贸易条约， 议会两院对特定的条约必须经其同意才能生效。阿根廷宪法第 67 条和第 86 条规定，总统有权缔结条

8、约；国会有权通过或废除条约，及同罗马教廷签订协定。韩国宪法第60 条和第 73 条规定，总统缔结及批准条约，国会对特定事项的条约有同意缔结和批准权。根据 1982 年宪法第 67 条、第 81条和第 89 条的规定，我国条约批准的权力配置情况，属于第三种类型。二、条约批准的方式（一）“批准”和“核准”的意义王铁崖认为国内法意义上的批准，就是对代表签署的条约予以确认，表示同意接受条约拘束的行为， 如果条约签署国内部并没有批准条约，条约在国内或国外都不会发生效力。 9 批准条约是一个国家表示同意受条约拘束的最隆重的法律手续，国际上通常由最高立法机关和国家元首行使此种权力。一般来说， 只有重要的条约

9、才需经批准。 条约的签署国对于其代表所签署的条约，有自由斟酌是否予以批准的权利， 而并没有必须批准的义务， 拒绝批准和附有保留的批准都是合法的，如果条约没有规定确定的批准期限，签署国可以依其自己认为适宜的时间予以批准。 10 条约签署后之所以需要批准， 主要是因为： 第一，审查和纠错。根据宪法第 67 条第六项和第 89 条第十三项的规定， 全国人大常委会和国务院都具有监督职能， 通过权力机关和行政机关对已签署的条约的审查，可以避免由于谈判代表主观上的错误而对条约进行的签署。第二，批准可能因为签署国内部有这样的法律规定， 11 或者条约国内适用的条件尚不成熟，如在条约直接适用的场合，为避免条约

10、可能会改变国内法规定的情况，就必须对某些种类的条约在获得效力之前经过最高立法机关的同意。12 拒绝批准一个已签署的条约， 会对国际事务的正常进行以及条约关系的稳定和安全造成不利影响。 为了便利条约的缔结， 新创了一种条约核准制度， 以代替传统的条约批准。 13 比如，20 世纪 30年代之后，美国总统缔结了大量无须参议院同意的行政协定，这种非条约的形式在1792 年出现后就被大量的使用，二战后这种行政协定的适用占据了美国对外事务的主要地位。14 在核准的情况下，一个条约经签署后，无须立法机关的参与，由签署国的政府作出核准决定，条约即刻生效。 因而，核准可以避免立法机关参与时所发生的迟延。15

11、如按照1954年 10 月 16 日全国人大常委会关于同外国缔结条约的批准手续的决定，中华人民共和国同外国缔结下列各种条约，应当依照 1954年宪法第 31 条第十二项和第 41 条的规定办理批准手续；凡不属于上述规定范围内的协定、议定书等，由国务院核准。（二）条约、协定的批准和核准方式：全国人大常委会、国家主席和国务院的实践1全国人大常委会缔结条约程序法对全国人大常委会作出批准决定的“条约和重要协定”的范围做了限定，具体包括六个方面：（一）友好合作条约、和平条约等政治性条约；（二）有关领土和划定边界的条约、协定；（三）有关司法协助、引渡的条约、协定；（四）同中华人民共和国法律有不同规定的条约

12、、协定；（五）缔约各方议定须经批准的条约、协定；（六）其他须经批准的条约、协定。全国人大常委会决定对外缔结条约和协定的批准，通常以作出批准决定或加入决定的方式，履行条约批准的职权（见下表）。全国人民代表大会常务委员会公报公布的多边条约的批准情况( 略) 2国家主席根据宪法第 81 条和缔结条约程序法第7 条第 3 款，国家主席进行国事活动，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。条约和重要协定的批准权在国家主席， 但要根据全国人大常委会作出的决定批准。16 国家主席在批准书上签名、盖章履行形式上条约和重要协定的批准手续。国家主席本无立法权， 由其“批准和废除”条约仅具有象征意义，条约不像法律那样

13、由国家主席公布，而是经全国人大常委会决定批准或加入后在全国人大常委会公报上公布。17 批准书的内容包括，“根据中华人民共和第届全国人民代表大会常务委员会第次会议的决定， 批准由中华人民共和国全权代表签署的条约或协定”，并在批准书上签字并加盖国印，以证明完全履行条约或协定规定的义务。3国务院除由全国人大常委会作出批准决定的“条约和重要协定”外，其他条约、协定都可以由国务院以一定方式作出核准， 核准的方式主要是签署根据1969 年 维也纳条约法公约第12 条的规定，签署也可以表示确定同意接受条约的拘束，外交部公布的 多边条约一览表 将一经国务院签署即生效的条约，文章将这种签署视作国务院核准条约的一

14、种方式。加入或接受、默认。在谈判和签署条约、协定方面，由国务院委派谈判和签署条约、协定的代表， 并审核条约的建议或草案； 国务院对条约和重要协定审核之后作出核准的决定（见下表）。国务院核准条约、协定的方式( 略) 三、条约批准的效力从国内法来讲， 国家对本国所缔结条约的批准， 是国际条约产生域内效力的法律依据。批准条约既是一种履行条约的行为，也是国内法院和其他机关适用条约的条件。 181969 年维也纳条约法公约第26条、第 27 条规定了条约经批准后，国家必须“善意履行国际义务”，即一国的立法、行政、司法都应与条约保持一致。“一般的条约签字以后立即生效，但一些重要的条约签字以后还必须经过缔约

15、国有关机关的批准， 方能对本国生效， 批准或核准条约的法律意义在于使条约发生拘束力，如果拒绝批准意味着，条约对拒绝批准国无效”。19 1全国人大常委会批准条约的标准缔结条约程序法 第 7 条第 2 款第一项、 第二项、 第三项和第四项确立了全国人大常委会行使条约批准的几个标准，即“政治性条约”、“领土、划定边界、司法协助和引渡条约、协定”和“与法律有不同规定的条约”。对于“政治性条约”，该法表述为“友好合作条约、和平条约等政治性条约”，全国人大常委会批准的这类条约和重要协定包括战争、常规武器、友好合作、恐怖主义、跨国有组织犯罪、联合国人员安全、 燃料管理安全和废物管理安全等方面，是将 “友好合

16、作、和平”的含义作扩大解释。除“政治性条约”明确表明了政治性以外，对于“有关领土和划定边界的条约、协定”和“有关司法协助、引渡的条约、协定”，这两类条约涉及到国家领土、国家司法协助等主权及内政事项，明显具有政治性。对于“与法律有不同规定的条约” ，是一个概括性的规定， 其中“法律”应作狭义解释，它仅包括全国人大及其常委会制定的法律；“不同规定”与“抵触”具有同一意义。就“与法律有不同规定”的程度和范围来看，全国人大常委会对那些与法律的原则、目的、价值理念、内容不一致的条约不作批准，典型的是公民权利和政治权利的国际公约和国际刑事法院规约；这两个条约在人权保障理念、 个人权利的内容、 个人权利救济机制与我国 宪法、刑法、刑事诉讼法等有不同理解，它们构成“与法律有不同规定的条约”，可不予批准。那些与法律部分或个别条款有不同规定