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1、公共行政学教案2007-05-16 第一章绪论一、公共行政的含义行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。我国古代对行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务。在西方，最早提出行政概念的是2000 年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。蒸汽机发明家瓦特曾提出建立一门行政学。其次是普鲁士政治家、行政法学家海因里希?弗里德里希 ?卡尔 ?史坦因男爵，他在1856 年在研究行政法时使用了这个概念。现代英文的行政源于拉丁文。行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营部门的行政， 公共行政是指公共组织的行政，即公共组
2、织对社会公共事务的管理。广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。狭义的公共组织是指政府。许多学者将公共行政等同于政府行政。因此，行政与公共行政没有什么本质的区别。学者们从不同的角度界定公共行政的领域：（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主制度的核心，对公共行政发展有巨大的影响。孟德斯鸠提出的 “三权分立” 思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，
3、美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。他们认为政治是制定国家政策，行政是执行国家政策。威尔逊在行政之研究和古德诺在政治与行政都主张政治与行政二分法。（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。代表学者有怀特、西蒙、汤姆森、斯密斯堡等。公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。二、公共行政的特点与作用1、公共行政的特点（1）公共行政之首要特点是它的公共性；（2）公共行政的政治性；（3）公共行政具有严格的法制
4、性；（4）公共行政的民主性；（5）公共行政的公平性；（6）公共行政的高效性。中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。党中央领导中央政府，各级党委领导同级政府。政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，是政策制定者和监督者，政府是执行者。 这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的最大区别，也决定了我国公共行政的独自特点。2、公共行政的作用（1）公共行政是对国家的治理；（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证；（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证；（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证；（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要
5、。三、公共行政学的产生和发展1、科学管理时期科学管理时期的公共行政学（19 世纪末 20 世纪 30 年代） ，也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X 理论时期。这个时期的代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克等。威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。但是， 作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。2、行为科学时期行为科学时期的公共行政学（20 世纪 30 年代 20 世纪 60 年代， ）也有人称之为动态行政学时期，
6、或Y 理论时期。这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔夫等。这个时期公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。3、新公共行政学时期新公共行政学（20 世纪 60 年代至 70 年代）是对传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。4、新公共管理时期（20
7、 世纪 70 年代迄今）新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。 它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作， 认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放， 加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。强调结果而不是过程等。总之， 新公共管理仍然是以效率为中心的改革。它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。新公共行政管理过分地强
8、调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。四、公共行政学的研究对象与方法1、公共行政学的含义公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、 民主性的规律的交叉性与综合性学科。在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。2、公共行政学的特点（1）公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科；（2）公共行政学是应用性的学科；（3）公共行政学是政治性较强的学科；（4）公共行政学研究的广泛性；（5）公共行政学的发展性。五、公共行政学的研究对象1、公共行政学研究政府能够管什么。这是指行政环境。2、公共行政学研究政府应该管什么。这是指政府职能。3、公共行政学研究政府管理由谁来管。这
9、是指政府管理的主体是谁。即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。4、公共行政学研究政府管理怎么管。首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。即行政效率和行政改革。六、公共行政学的研究方法1、公共行政学的研究取向。（1）管理取向，也就是企业管理取向。它可以分为传统管理取向和新公共管理取向；（2）政治取向；（3）法律取向。法律研究取向的产生有三个源头：其一是行政法；其二是公共行政司法化的发展；其三是宪法。2、理论与实践相结合
10、的方法。（1）理论联系实际，首先则要求用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导思想，引进西方公共行政理论，并且对它们进行扬弃；（2）理论联系实际必须结合我国国情；（3）理论联系实际还要求必须发掘我国古代行政管理的优秀文化遗产。3、哲学研究方法。4、跨学科的研究方法。5、实证研究方法。6、比较研究方法。第二章行政环境一、行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、 行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。对公共行政环境有不同的分类
11、方法，这里将公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境；一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。一般公共行政环境包括自然地理环境、 政治环境、 经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。二、行政环境的特点1、复杂性。公共行政环境是多种多样的，是多层次、多结构的，是非常复杂的。同时，这些公共行政环境要素不是孤立的，它们往往是互相交织一起，互为因果， 政治的、 经济的、文化的和各种环境要素交织在一起，有时很难把这些环境看成是单一的要素，甚至也很难分清公共行政环境的类型。如果把公共行政环境的多结构性和多层次性加上人为的因素，就使
12、公共行政环境的就更加复杂，更加难以确定。 认识了公共行政环境的复杂性特点，才能认识公共行政管理的复杂性和艰巨性。2、约束性。公共行政只能在公共行政环境所提供的空间和各种条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件，必然受到公共行政环境的约束。公共行政环境有历史性的限制条件，意识形态提供的价值和行为的约束条件，传统文化所提供的约束条件等，它们共同对公共行政产生影响。公共管理不能超越历史和现实所能够提供的各种条件。3、特殊性。公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，这种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。4、不稳定性。如果公共行政环境的变化幅度比较小，
13、比较稳定的，是渐变的，可以称之为稳态环境； 如果公共行政环境的变化幅度比较大，可以称之为动态环境。动态环境的特点就是它的不确定性。一般来讲公共行政环境是比较稳定的。但是， 公共行政环境有时也是不稳定的。 公共行政环境的不稳定性可以分解为两个维度：复杂程度和变化程度以及不可预测的突变性特点。三、行政环境的作用公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。它们之间的关系是互相适应、 互相作用的关系， 是输出与输入的关系。公共行政环境决定、限制和制约公共行政，公共行政必须适应公共行政环境。同时， 公共行政对公共行政环境也有能动作用，它可以影响和改造公共行政环境。公共行政环境对公共行政的作
14、用有的是直接的，如政治环境的作用；有的是间接的， 如传统文化的影响。公共行政环境作用并影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术。这种作用和影响不仅仅来自行政系统的外部环境，同时也来自行政系统的内部环境。1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。公共行政环境是公共行政产生、存在和发展的宏观形态，是公共行政产生、生存和发展的土壤和行动的空间。有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。2、公共行政必须适应公共行政环境。如果公共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。4、公共行政对公共行政环
15、境也有反作用。公共行政的能动作用是研究公共行政环境的重要原因之一。 公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系。通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。1936 年他发表了美国社会与公共行政，提出了公共行政与公共行政环境之间的关系问题。1947 年他发表了政府生态学，更加强调公共行政环境对公共管理的作用。但是，作为一门新学科并没有形成。二战以后， 美国狂热地推销其价值观、社会制度和公共行政模式。他们乐观而盲目地认为发展中国家只
16、要采取美国政府体制就能够管理好国家。但事实并非如此，这引起了美国一些学者的反省和深思。他们看到了公共行政环境对公共行政的制约作用。1957 年哈佛大学教授里格斯发表了比较公共行政模式， 1961 年又发表了公共行政生态学，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。里格斯将公共行政分为三种模式：一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲， 实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命， 依法行政； 三是棱柱型公共行政模式， 是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。公共行政生态学研究的领域有社会环境与自然环境对公共行政的影响；文化环境与公共行政相互作用与影响；心理环境对公共行政的影响；生理环境对公共行政的影响。四、一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家
