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1、农村小额贷款中的问题及法律措施农村小额贷款中的问题及法律措施【提要】 我国自二十世纪九十年代借鉴外国先进经验从孟加拉国引进并在我国试点推广农村小额贷款以来，农村小额贷款在支持新农村发展、完善农村金融市场、推动农村经济增长、提高农民收入水平方面发挥了巨大的作用。然而，由于国际经验与我国现实的差距，加上新事物自身发展有一个不断适应过程，小额贷款的在实际运作在遭遇各种阻碍。针对小额贷款存在的诸多问题，国内学者从实际出发，提出了从制度上和法律上的许多对策。在建设社会主义新农村、推动农村经济跨越式发展的大背景下，农村小额贷款能否在拉动农村经济增长、维护农村稳定上发挥意义重大。本文在对众多学者的观点进行分
2、析的基础上，提出对农村小额贷款现存的问题和相关的解决问题的措施，使得农村小额贷款真真正正的服务农民，促进农村经济的健康、和谐发展。关键词：农村小额贷款 资金来源 信用保障 风险保障农村小额贷款的现代模式起源于孟加拉国的“乡村银行”，简称“GB 模式”。“GB 模式”是 20 世纪六十年代由孟加拉吉港大学教授穆哈默德尤那斯博士提出的一种信贷资金支持模式，其旨在消除孟加拉农村绝对贫困的办法的不完善。1993 年中国社会科学院农村发展研究所首先将孟加拉小额信贷模式引入中国，成立“扶贫经济合作社”，开始了小额信贷在中国的发展历程，并于 1994 年率先在河北省易县开始小额信贷的实验，完全按照“GB 模
3、式”运作。1997 年中国政府开始了小额信贷的试点，并在 1998 年开始在较大范围内推广。随着十多年的发展，农村小额贷款在全国范围内已经逐步完善，然而在运行中存在的问题却不容忽视。诸如贷款自己来源问题、信用问题、政府干预与贷款组织之间的管理与协调问题突出。如何有效地开展农村小额扶贫贷款，帮助农民实现再创业，对于促进农村经济发展、维护农村的稳定和谐显得尤为重要。目前，中国农村小额贷款主要存在以下问题：（一）信用体系不健全和农民信用意识的缺乏导致小额信贷风险较大我国农村经济发展基础薄弱，农民个人信用意识淡薄，而国内信用制度的建设相对滞后。健全完善的信用体系也是我国农村小额信贷可持续发展的关键要素
4、。信用是农户贷款的基础，信用问题处理不得法，会给我国小额信贷带来很大的风险。将贫困和低收入客户作为服务目标，提供特定的适合不同客户层的金融服务，是小额信贷项目区别于正规金融机构的传统金融服务以及传统扶贫项目的本质特征。1999 年 4 月，中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法规定向贫困农户提供低息贷款时，无须农户提供担保抵娜进一步简化了农村小额信贷的办理程序，很大程序上为广大农户解决了贷款难问题。但目前的情况不容乐观，我国农村小额信贷信用制度不健全，致使其对贫困农户的激励机制和约束机制相对滞后。目前我国商业银行经营小额信贷的过程中存在如下问题:由于系统、完善的信用体系的缺失，不符合小额
5、贷款条件的农户往往在未能通过审查的情况下就能利用各种不正当关系取得贷款，个别农户甚至恶意拖欠贷款，还有个别农户将其获得的小额贷款转手放高利贷以牟取不法利益。由于广大受惠贷款者的信用问题，小额信贷机构的风险也逐渐集中，如果小额信贷机构本身承受了过重的贷款风险，那就无法完成自身的健康良性发展。另外，农民认识上的偏差加上政府部门教育引导不力、信用社宣传教育不够以及农民自身诚信意识不足等原因，导致部分农户对小额农贷的认识错误，认为小额农贷就是救灾款、扶贫款、救济款，人人有份。看到别人能贷，自己有“不贷白不贷”的心理，有的人甚至认为这种贷款可以不还，可以不付利息。有的贷到钱后，不是用于发展生产，而是挪作
6、他用。有偿还能力的也不主动还款。并且对部分赖债户、逃债户、钉子户的催收措施软弱也间接助长了农村信用环境的恶化。较差的信用环境给农村信用社经营形成了很大的风险，信用社中坏账、死账累积，致使农村信用社往往是“收回多少，贷出多少”，从一定程度上影响到农村小额贷款的持续发展。政府的教育引导不力也是一个问题，很多方面流于形式，宣传的深度和广度不够，部分政府工作人员认为只要把钱用于农民、农村、把钱贷出去就可以，也在一定程度上影响了小额贷款的良性发展。（二）资金来源渠道偏少，小额贷款的发展受制于资金问题的多渠道解决。目前，我国农村小额贷款的资金大部分来自于农村信用合作社，部分地区的中国农业银行也参与到这个过
7、程中。但这些还远远无法满足农村的贷款需求。而且银行对于贷款的农户条件限制过多，满足条件的不一定需要贷款，需要贷款的经济条件可能达不到银行的申请条件，这一条件上的错位是的银行有钱贷不出去，想贷款的贷不来。另外，由于我国仍实行一定的利率管制，对于高利贷仍相当敏感，对于小额贷款来说，如果无法采用高利率，其经营往往难以持续。现在民间的贷款非常发达，与小额贷款形成直接的对比，但是目前我国利率管制和法律地位的不明确，小额贷款模式实际难以与民间非正规的发达的信贷进行竞争。农户的资金需求相当大，但他们中的绝大多数首先是向亲朋近邻筹借，其次是向农信社等国家金融机构申请贷款，甚至求助于高利贷，在管制条件下，小额贷
8、款模式根本无用武之地。加上小额贷款手续繁琐，申请条件严格，很多农户宁愿多花钱在民间贷款也不愿意想农村小额贷款组织办理。（三）贷款风险保障机制的缺乏，增加了小额贷款的风险成本。农村小额贷款本身风险较大，资金来源途径缺乏，还款风险较大。但是目前农村小额贷款为相应国家政策，促进新农村作为新经济的增长点，大力支持农村经济的发展，鼓励农民创业，目前的小额贷款不仅利率低，而且是以“无抵押”的形式放贷出去的。有的地方政府为进一步支持农村的建设从财政拨款支付农民贷款的利息部分，这就变相地使农村小额贷款变成了“无利息、无抵押”的高风险贷款。并且贷款的对象是信用程度普遍较低的农民群众，还款能力差，信用程度偏低，这
9、也无形中增加了农村金融机构的信贷压力。农业本身就是高风险的行业，投资收益周期较长，加上受市场不确定因素和自然灾害的影响，农民用于农业投资的小额贷款存在无法按时还款的风险。农民无法按时还款，农村小额贷款压力极大，一旦资金周转不灵，便陷入无法自拔的境地。风险保障机制的不到位，是的小额贷款在夹缝中成长缓慢，严重影响了自身的存在于健康良性的发展。(四)政府对农村小额贷款过度干预与监管责任和措施的缺位在小额信贷发展初期我国的小额贷款被赋予了扶贫的职责，小额信贷的开展更多的是政府实现扶贫政策的一种手段，而不是实现赢利性的目标。自身的无法盈利使得在市场经济的今天，小额贷款无法保障自身的运营。在实际运营中，在
10、经营管理维护资本承担潜在经济损失的同时还要承担较低的利率，最重要的是还要担负起涉农资金政策性投入的任务。大多数小额信贷金融机构并没有完全独立于政府成为自负盈亏，自担风险的金融机构，相反，他们其实是从属于地方政府，受地方政府的领导和组织，以至于这些小额信贷机构的官员或者主要管理人员都是受政府委派的。这样一来，小额信贷自身业务的开展以及其经营管理在很大程度上受到地方政府对小额信贷的控制和参与程度的影响。小额信贷的本质属性是扶贫性质的，如果政府对于当地各种扶贫计划介入干预过多，都会在不同程度上影响小额信贷缓解贫困的效果。由此以来，政府对于小额信贷机构的过度干预不仅使其经营效率低下，还会导致小额信贷机
11、构无法进一步实现商业化运行。 在政府过度干预的同时，我国小额信贷还存在监管权限和措施不当的问题。实践证明，小额贷款本身运行存在诸多问题，如果没有对小额信贷实行有效的监管，那么风险将会比一般商业银行来得更高。而我国当前对小额信贷的监管存在诸多问题:首先，小额信贷的监管具有随意性和非规范性的特点。依据我国现行法律规定，小额信贷机构本身并不是法律意义上的金融机构，其运行不能由正规的法律规范比如中国人民银行法、商业银行法等来指导，对小额信贷活动本身的规范只散见于一些通知、决定和意见中，并没有上升到法律法规层面，这种非制度化，额信贷法律制度的构建与完善非正规化的管理模式严重阻碍了小额信贷的可持续发展。其
12、次，我国当前对于非政府组织小额信贷机构缺乏有效的监管部门和系统的监管制度。原因在于，法律上并没有赋予非政府组织小额信贷机构以合法的身份和地位，没有相应的市场准入机制。我国商业银行法规定:设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。基于此规定，我国现有的非政府组织小额信贷机构在登记注册时不是普通公司法人，就是社会团体法人，无论哪一种都不具备法律规定的正规金融机构的属性，而只有法律法规规定的金融机构在开展小额信贷业务时才会受到国家金融监督管理部门银监会的监管。就目前的
13、情况来看，非政府组织小额信贷机构主要由央行以及当地政府根据一些临时性的规定对其加以领导，但由于没有一个制度化的监管体系，对监管标准没有科学系统的认识，势必会造成人员的专业化能力和管理经验不足，内部权责不明，管理标准模糊化，而这些并不能为小额信贷的长远发展提供有力的帮助。针对以上问题，解决风险的信用问题，从法律上认可小额贷款组织的合法地位，提出对策如下：（一）在强化农村信贷环境，提高农民信用意识。要加强农村小额贷款组织内部管理和农村信用环境建设。防范小额农贷的道德风险，应从内控制度入手。首先，要严格把好农户准贷额度评定关。这是把好农户小额信用贷款资格、贷款额度等环节的关键，直接关系到贷款能否顺利
14、收回。因此，小额贷款机构必须组织经验丰富、综合能力强的资信评定员，依靠乡村干部，深入农村和农户，充分了解农户的信用、经济状况，认真分析研究，客观地评定农户信用等级，同时要用科学的方法合理地核定贷款额度。但是这一举措成功落实的前提是农村金融机构的工作人员具有较高的责任心和素质，能够严格依照程序、尽职尽责地完成小额贷款的放贷与回收工作。而事实上，在农村地区的金融机构中，信贷工作人员力量明显不够，削弱了对农户小额贷款的到期清收力度。而有的信贷人员存在重企业、轻农户的模糊认识，认为农户贷款是人在账不烂，所以农户贷款逾期也不及时催收，因此造成贷款逾期不闻不问，借款农户下落不明，导致农户贷款不良比率有增无
15、减。制约农村小额贷款持续发展的重要瓶颈一个就是信用缺失问题。就贷款的抵押问题而言，可以在农民申请贷款的同时对其贷款所投资项目进行估价以作抵押，其最终目的并不在于以农民的财产抵偿贷款，而是通过这一机制，对农民的还款加以监督和约束，以此来提高农村小额贷款的还款率。同时，为保证农民在贷款期限内按期还款，要求金融机构要做好贷后的监督检查工作，一方面需要当地政府给予贷款的农户以农业技术上的指导；另一方面也需要金融机构工作人员定期对贷款农户进行核查，尤其是对贷款的使用去向要做详细的掌握。在此基础上建立起农民诚信记录，作为农民申请小额贷款资格评定的依据，为农村小额贷款的后续发展奠定基础。（二）拓宽农村融资渠
16、道，规范农村金融市场。有的小额贷款机构通过金融制度创新营造农村资金流入、周转机制，即考虑放开利率，使利率完全覆盖小额贷款成本。但是，考虑到我国国情、农村实际、农民负担和国家的支农政策，利率不能完全放开。利率自主在一定程度上也会造成农村金融市场的混乱，不利于政府的监管。另外，高利率也不能解决农贷较高的不确定性风险问题。因此，必须建立一种资金向农村的流入机制，这就需要政府的推进和制度创新。在我国现阶段政府对农村贷款的一定贴补是必要的，新农村金融制度的设计应是“政策补贴、优惠利率、商业性金融运作”。国家的扶植政策，不是建立专门的农村政策性金融机构，而是对支农金融业务（如农村小额贷款等）进行政策贴补。当然也可适当放开农贷利率以求市场机制与政策机制的最优组合。同时，农村小额贷款等支农金融业务的发放主体也不应仅是农村信用合作社和农村合作银行，而是所有有条件的商业性金融机构，这也有利于形成供方竞争机制。有条件的地方可以探索多层次、纵深层次的融资机制，鼓励大中小企业参与融资，在确保小额贷款机构安全运营的基础上，可以给予融资企业一定的优惠条件，比如优先放款、减低贷款利率等。在小额
