农村基层政权公信力流失：一个解释框架的尝试

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1、农村基层政权公信力流失：一个解释框架的尝试农村基层政权公信力流失：一个解释框架的尝试陶 振【专题名称】体制改革 【专 题 号】MF1 【复印期号】2012 年 04 期 【原文出处】 南京农业大学学报：社会科学版2012 年 1 期第 2129 页 【作者简介】陶振，男，讲师，博士，研究方向为政府信任与公共治理，中共上海市委党 校，上海行政学院公共管理教研部，上海 200233 【内容提要】 农村基层政权公信力本质上是公众对基层公共权力合法性的一种政治认同， 公信力资源流失也是基层政治认同流失的过程。农村基层政权组织与公众利益实现关联度 弱化、乡村关系行政化对基层民主制度的架空以及农民价值认同

2、的理性化和行动单位的 原子化分别构成了后集体化时代基层政权公信力流失的利益、制度和价值认同根源。 【关 键 词】农村基层政权/公信力/流失一、问题的提出上世纪 90 年代中后期以来，众多国内外学者的区域经验研究发现，农村基层政权在财 政短缺与职能转型的双重压力下，自身的公信力和政治权威面临不断流失的严峻挑战。OBrien 在对华北地区农民维权活动的研究中，发现大多数农民将中央政府看作是仁慈 的化身，而基层政权多被表述成掠夺者的形象。1Tianjian Shi 对中国区域农民政治认同度 的调查发现，农民政治认同度呈现自上而下的递减分布，中国农民更为信任高层和中央政 府而不是基层政府。2Lian-

3、jiang Li 对中国三个省的农民的问卷调查研究表明，63.1%的研 究对象认为上面是好的，下面是坏的，并把这一现象表述为“差序政府信任”3。国内学 者郭正林在全国 9 个省区通过发放调查问卷的方式对农村干群关系和农民的权威认同心理 进行了量化研究，发现农村非集体化改革以来，农民的权威认同结构呈现出正式权威与非 正式权威并存，正式权威影响不断弱化的双因子形态，农民的权威认同仍然是以亲缘血 缘关系为基础的具有民间性和传统性特点的非正式权威结构，权威的认同范围局限于村落。 4中组部党建所课题组开展的当前群众对党的各级组织的满意度调查发现，在回答“当前， 基层群众特别是农村群众对党的各级组织的信任

4、情况”的问题时，回答“对党的各级组织 都信任” 、 “对党的各级组织都不信任” 、 “对党中央信任，对地方(基层)党组织不信任” 、 “只对所在的地方(基层)党组织信任”的分别占 32.47%、7.68%、53.67%和 6.57%。5肖 唐镖、王欣在总结 1999-2008 年间在江西、江苏、山西、重庆、上海五省市六十个村庄的 四次历时性调查数据基础上，进一步验证了农村基层群众对不同层级政府的信任度是自上 而下逐级递减的。6上述学者的经验研究较为关注政府信任差序结构的现象本身，展示了 税费改革后农村基层政权公信力状况的宏观走向，但较少探讨这种差序信任结构的内在成 因。这也为我们进一步研究提供

5、了空间。需要指出的是，农村基层政权并不只是行政学意义上“乡(镇)”这一层级，而是包含 了更为基层的村级组织。从政府层级来看，行政村不属于国家行政机构的正式序列。但行 政村的组织结构仍然带有很强的与上级政府对口设置的色彩，主要包括村党支部、民兵连、 妇联、共青团等组织，其形成也有一定的国家法律依据，是国家政权发挥作用的微观基础。 从资源的分配与管辖权来看，行政村掌握着村集体土地的管理与分配权限，对行政村内的区域经济、文化、政治活动有直接的影响。同时，按照村民委员会组织法规定，村级 组织有义务和责任协助乡级组织进行乡村治理。因此，村级组织决不只是一个纯粹的“村 民自治机构” ，而是一个具有准政府职

6、能的一级组织机构。它既不是一个单纯的政治组织， 也不是一个单纯的经济组织，而是一个兼具经济与政治性质一体的综合体，在事实上同样 构成了农村基层政权的重要序列，具有一定的政权性。二、文献述评西方虽有不少学者关注到中国政府差序信任的现象，但直接针对中国基层政府信任度 低的解释性研究并不多见，更多的是从宏观或中观层面探讨政府/政治信任生成的基础。西 方对政府/政治信任的生成主要有历史文化和制度绩效论两种解释路径。7历史文化论的理 论假设认为政治信任是内生的，外在于政治生态环境的，根源于人们早期的社会化过程以 及特定的文化规范。8-10Daniel Elazar 按照政治文化属性的差异将其划分为道德主

7、义(Moralistic)、个体主义 (Individualistic)以及传统主义(Traditionalistic)三种类型。1145 道德主义政治文化传统强调 公众参与以及对共同体的归属感，公众对政府的信任程度一般比较高；个体主义的文化传 统则信奉最低限度的小政府理念，政府信任度通常较低，公众政治参与程度也较低；传统 主义则更为强调政治精英的作用，肯定社会秩序等级存在的合理性，这种政治传统下的公 众对政府的信任度比较模糊。1157历史文化论将中国差序政府信任的产生归结为中国集权政治文化传统的影响。在集权 的政治文化下，无论是为了统治者的利益还是实现国家对地方的有效整合，都需要创设一 套民

8、众支持中央而不是地方的意识形态体系。制度绩效论则以理性选择理论为基础，认为政治信任是外生的，根据被信任者相关信 息的理性判断而产生，良好的制度绩效催生政治信任；反之，则滋生猜疑与不信任。制度 绩效论又可细分为政治制度论与福利制度论。政治制度论认为民主制度比独裁制度更有利 于信任的形成。福利制度论认为，政府通过建立社会福利制度，保障国民的基本生活，构 建社会安全网，从而降低人们的不安全感，并降低国民为各自利益而进行的市民参与(如工 会的罢工、示威)，这样，一种普遍的信任就会产生。12在制度绩效论者看来，中国民众 偏信中央政府的政治信任结构与中国特殊的中央集权体制密切相关，中央比地方拥有更多 人事

9、、财力、象征、传播等核心的政治资源来获取自身政治信任，地方政府往往成为上级 政治机构失败政策和行为的替罪羊。国内学者较多从微观角度对基层政府信任度低下进行解释，如地方政府角色错位、能 力缺陷、利益驱动、逆向选择、行为短期化13；或者腐败、寻租、扭曲政绩观14；或者 缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制、信息不公开透明、法律意识淡薄15以及不同 层级政府治理绩效形成的“政府合法性水平层级差异”16，等等。也有学者注意到基层 政府的政治接触结构对政治信任的影响，基层政府身处与民众接触的第一线，与民众的接 触是全方位的，民众最容易将不满意归结于基层政府，从而带来情感的疏离和信任的下降 17。总的来看

10、，西方已有研究多将政府层级看作一个整体来进行分析，缺乏差异性视角， 没有考虑到不同层级政府因职能重心的差异而带来自身信任基础的不同，得出的结论过于 一般。国内学者的解释多强调局部和个别因素的影响，结论过于零碎，虽然丰富了视角， 但未能提炼出整体的分析框架。三、解释框架的尝试农村基层政权公信力是基层政权组织在乡村治理过程中充分利用自身所掌握的意识形 态、绩效以及公共机构与人员形象等综合资源从而赢得乡域范围内社会公众对其普遍信任、 认同与支持的一种能力，其本质是公众对基层公共权力合法性的政治认同，是基层公共机构自身权威和影响力外在投射的结果。一般而言，政治认同是人们在社会政治生活中产生 的一种感情

11、和意识上的归属感，表现为对某种政治权力的承认、同意和赞同，并自觉地以 这种政治权力的要求来指导和约束自己的政治行为。从政治统治者的角度来看，政治认同 本质上是追求自身政治合法性的问题，从被统治者角度来看其实就是个政治评价的问题， 外化为政府公信力水平的高低。任何政治系统只有赢得社会成员的广泛认同，才能形成凝聚力和维持公众对政治系统 最大的忠诚与信仰，并由此获得社会政治稳定的内在基础。早在古希腊城邦时代，亚里士 多德就曾指出“一条适用于一切政体的公理，一邦之内，愿意维持其政体的部分必须强于 反对这一政体的部分”18。亚氏“公理”的本质含义也即是强调政治系统获得社会成员 发自内在认同与支持的重要性

12、。此后，无论是马克斯韦伯的“合法性”概念，还是伊斯 顿提出的“扩散性支持” ，以及阿尔蒙德的“公民文化”或普特南提出的“社会资本” ，都 表明了公民与政府建立良好互信的重要意义。李普塞特在考察政治合法性与认同来源时曾 概括出三个基础：一是有效性基础，有效性反映出政府满足社会公众公共需求的水平，与 政府治理能力和绩效密切相关；二是规则基础，表现为政府权力的来源与运作遵循一定的 程序与规则，涉及制度的公正性和规范性；三是意识形态基础，即政治认同离不开从公众 的政治信仰、政治价值取向等理念层面获取支持。概而言之，政治认同的生成有赖于政府治理的有效性、公共规则体系的公正性以及意 识形态资源的丰富程度，

13、分别构成其生成的利益、制度与价值认同基础。基层政权公信力 的提升本质上也是不断获致公众对自身统治行为政治认同的过程，其生成同样离不开从 “实然”和“应然”两个层面获取认同资源。因此，考察基层政权公信力流失的成因同样 可以借鉴政治认同生成的分析框架，从利益、制度与价值认同资源的流失角度去反观公信 力降低的内在根源。1.利益关联度弱化：公信力流失的利益认同根源社会生活中，利益是社会成员行为的动因，人们之所以从事政治活动，其根本动因在 于实现人们自身的利益需求。从“利益”角度探究社会政治现象内在动力和根源的思维方 法是中西方思想史上的古老传统。 “夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避” ， “国多

14、财 则远者来，地辟举则民留处。 ”这些话语都反映出利益对于人们思想和行为的支配性。西方对于利益与政治行为关系的探讨可以追溯到古希腊。古希腊的智者普罗塔哥拉的 学说中，就具有十分明显的功利主义色彩，而幸福学派的伊壁鸠鲁则明确地把正义与利益 联系到一起，认为“渊源于自然的正义是关于利益的契约，其目的在于避免人们彼此伤害 和受害”19。近代以来，西方资产阶级思想家普遍对利益问题予以充分重视，并从不同 角度进行论述，其中，边沁所论述的功利主义是较为突出的代表。他将个人利益看作是人 类一切行为的动因，把“最大多数人的最大幸福”作为其哲学伦理学说的根本道德原则， 认为“求乐避苦”是人的本性和个人利益所在，

15、并决定了人的行为动机。人们服从政府统 治是出于自身利益的考量，仅仅是因为“服从可能造成的损害小于反抗可能造成的损害” 20。马克思主义从历史和辩证唯物角度出发，指出人的利益起源于人的需要，人们结成社 会关系的基本动因是为了实现自身的需要，从而深刻揭示出利益在政治行为过程中的作用 和本质。作为观念存在的政治心理和政治思想，来自于人们的政治利益，反映着人们特定 的利益内容和利益要求。离开“利益”这一本源，任何政治心理和政治思想都无从解释。 “思想一旦离开利益 ，就一定会使自己出丑。 ”21在实际政治生活中，政治心理 和政治思想往往并不采取直接与利益相联系的形式，而是通过对于政治权力和政治权利的 态

16、度、看法和论述来间接地与特定利益联系在一起的。因此，利益对于人们思想和行为的 形成具有支配性作用，利益的实现和满足程度构成公众对公共权力政治评价的逻辑起点。政府公信力作为一种公共信任关系，利益的实现和满足程度构成维系信任关系存续的 关键。人们对于现存政府统治的认同与否，与其所能够带来的利益实现程度密切相关。政 府对社会公众利益的维护与增进能对社会公众的政治心理产生诱导作用，激发其产生积极 的政治认知评价，指向对现存政治统治的认同与接纳；若公众利益的实现与政府统治的关 联度较低甚至不存在关联，则容易诱发公众产生政治冷漠心理，影响政府自身公信力的水 平。可以说，政府公信力水平的高低是政治系统与社会成员之间利益张力的晴雨表，利益 关系的演变决定着信任关系的广度、范围以及程度。利益认同在现实政治生活中的要求表 现为政府要有为公众提供最基本的公共服务能力。马克夸克把政府满足公众公共福祉的 能力视为一种公共责任，这一责任的履行直接关系到政府的信誉和合法性。对基层政权而 言，公信力的提升需