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1、房 连 泉建 立 国 家 主 权 养 老 基 金51 2008年10月拉丁美洲研究Oct . 2008 第30卷 第5期Journal of Latin American StudiesVol . 30 No. 5建立国家主权养老基金 来自智利的经验启示 房连泉内容提要 近年来,在全球社会保障改革进程中,创建国家主权养老基金成为一股新的潮流和趋势。智利是社会保障私有化改革的先驱,近年来智利对其个人资本化账户养老金制度进行了新一轮改革和完善,并引入了一个再分配的成分即普享型的社会互济养老金制度。为了解决新一轮改革带来的融资成本问题,智利利用国内丰厚的铜矿资源收入带来的财政盈余,建立了养老储备基金
2、。智利养老储备基金由财政部委托中央银行管理,它作为一支新兴的国家主权养老基金,与智利主权财富基金即经济与社会稳定基金相辅相成,完全投资于境外,目前主要采取稳健的投资策略,投资渠道将随着投资经验的日益丰富而多元化。关 键 词 智利 养老储备基金 主权养老基金一 智利养老储备基金诞生的背景(一)铜矿业在智利国民经济中的重要地位智利经济与铜矿产业有着密不可分的关系。智 利国内铜矿资源丰饶,已探明的铜蕴藏量达2亿吨 以上,占世界储藏量的1 /3,其铜储藏量、产量和 出口量均为世界第一。2007年,智利铜业产值占GDP的比重高达8% ,铜矿产业就业人口占劳动力 总量的1%。铜业税收和出口收入对政府财政起
3、着举足轻重的影响作用。19942006年期间,智利 铜业相关收入平均占到整个政府财政收入的10% 以上,占同期国内税收的比重接近1 /7。20042007年期间国际铜价进入一个快速上升周期, 3年 内上升了115%。尤其是2006年,国际铜价暴涨, 市场平均价格比2005年上升75%以上。铜价的大 幅飙升为智利带来了丰厚的税收和出口收入。到2007年,铜业收入已上升到政府财政收入的22% ,这使政府财政产生了大量赢余。 鉴于铜矿产业的重要性,智利国内财政政策的 目标重点之一就是防止经济周期和铜价波动对经济 发展的影响,保持财政收入和政府支出的稳定性。 自20世纪80年代以来,智利开始执行严格的
4、财政收稿日期: 2008 - 07 - 07 作者简介:房连泉,男, 2006年毕业于中国社会科学院公共政策 系,获博士学位,现为中国社会科学院拉丁美洲研究所社会文化室 助理研究员。(中国社会科学院拉丁美洲研究所,北京 100007)政策,缩减政府开支,保持财政赢余。1997年,智利建立了一支 “ 铜稳定基金 ”,政府将铜业收入的额外赢余存入该基金,以备铜价下降时政府财政出现亏空。2001年,智利财政部开始实行结构性的财政赢余目标政策,即政府根据每年财政收入的情况,调整政府支出和储备比例,将每年的财政赢余维持在GDP的1%左右。(二) 财政责任法 和养老储备基金的建立2006年智利国内举行总统
5、大选, 3月,来自中左翼政党联盟的新任女总统米歇尔 巴切莱特上台。新一届政府高度关注民生和社会问题,上台伊始即承诺进行社会政策改革,加大政府在教育、卫生及社会保障领域的公共支出,以加强对社会弱势群体的保护。社会支出的扩大需要财政资源的支持,而近几年政府良好的财政形势也为改革奠定了基础。2006年9月27日,巴切莱特签署第20128号法令 财政责任法 ,该法的主要内容涉及以下几方面。第一,创建 “ 养老储备基金 ”(RRF) ,为支付未来社会增加的养老金债务提供储备。基金由政府财政拨款,每年的注资规模为GDP的012%015%。在至2016年的10年之内,注资不能撤出。第二,在未来5年内,政府财
6、政向智利中央银行注资,每年的注资规模为GDP的015%左右,以Jose de Gregorio,“Copper Price and the Chilean Economy”,March 26, 20071第 三 十 卷 第 五 期二 八 年 十 月拉 丁 美 洲 研 究52 解决中央银行负债问题,这笔注资发生在向养老储 备基金的拨款之后。 第 三,创 建 “经 济 和 社 会 稳 定 基 金 ”(FEES) ,替代以前的铜稳定基金。基金建立的目标在于用来补偿由于铜价下跌或经济增长放慢而造 成的财政亏空,并为教育、公共卫生、住房等社会 支出计划提供储备资金。在资金来源方面,先前的 铜稳定基金资产
7、自动划入该基金。此外政府每年将财政赢余超过GDP的1%之外部分注入该基金。 财政责任法 还规定,在政府财政出现亏损时, 该基金可以向养老储备基金注资。 作为一支典型的 “ 储备型 ”国家主权养老基 金,智利创建养老储备基金的目标在于:利用当前和今后一段时期内有利的财政赢余条件,为未来社 会养老金债务提供储备。该基金的出现与近两年来 智利国内正在如火如荼进行的私营养老金体制改革 形势密切联系在一起。二 近年来智利养老金制度改革形势(一)私营养老金体制当前面临的主要问题智利的养老金体制改革起始于1981年。毫无 疑问,私营养老金体系改革在过去20多年内取得的成效是明显的,但发展至今也暴露出一些问题
8、, 智利国内社会各界对私营养老金制度的批判声音越 来越多。巴切莱特总统上台后即着手推进养老金改 革议程, 3月17日,巴切莱特总统任命成立了一 个 “ 养老金改革总统咨询委员会 ”,负责对养老金体系进行全面评估,并提出改革建议,委员会的主 席由前任财政部预算局局长马里奥 马塞尔 (Mario Marcel)担任,故该委员会又称为马塞尔委员会。委员会用110天的时间对养老金体系现状进 行了调查分析,期间举行了50次听证会,并与73个社会组织进行对话交流。在广泛听取来自工会、 商业团体以及研究机构等方面的意见和建议后,委 员会于7月6日发表了一份报告,评估基本结论 如下。首先,报告肯定了养老金体系
9、的历史成绩,指出:“AFPs (养老基金管理公司)体系并没有处于 危机状态 ,它并不 失败 。事实上,对于具有 稳定工作、在工作生涯中能够正常缴费的人员来 说,它是相当有效的,基金投资积累可以为他们提 供充足的养老金。此外,基金行业对经济社会发展带来正向效果,特别是促进了资本市场的快速发展,它的好处不仅体现在宏观经济指标上,还与个 人日常生活中的许多事情相关,例如降低抵押债券的成本、促进消费贷款以及中小企业贷款等。 ”其次,针对私营养老金体制面临的问题,报告指出:“ 在过去25年中,智利的就业、人口和社会结构发生了巨大变化,由此造成了参保率低和缴 费额少的现象,这使得现行体系作为一个整体已难以
10、有效地发挥作用。同时,私营体制本身也存在着一些缺陷,性别不平等、分配差距加大、高操作成本以及市场垄断等问题,都影响到它的有效性。 ”报告还预测:“ 如果不改变现状,预计在未来20 年内,大约会有45%的就业人口领不到社会最低养老金,其中最易受伤害的群体是低收入者、临时工和自雇者以及大部分妇女群体。 ”(二)向国会提交议案的主要改革建议马塞尔委员会的报告出台后,经过政府各部门 半年多的讨论和修改,于12月15日由总统将改革议案提交国会。马塞尔委员会报告备受关注的地方在于改革建议部分,主要分布在10个领域,有70多项改革措施。11建立社会互济养老金(NPS)。目前,智利社会养老金的第一支柱有两个层
11、次:第一是社会救 济养老金,它是家计调查型的,主要针对老年贫困人口,大约每月为80美元;第二是社会最低养老金,向个人账户计划缴费满20年的参保人口可以获得一个最低养老金保障,大约为每月140美元。这两个计划都是靠国家财政资助的,起再分配作 用,但由于标准低、门槛高而受到广泛指责。马塞尔委员会报告提出的改革建议是引入一个 “ 普享型 ”互济养老金支柱,其具体设计分两个层次。 第一,针对那些无力缴费且没有其他养老金收入来源的工人,提供每月标准大约为140美元的基 础养老金(称为PBU)。第二,针对那些有缴费积累,但账户养老金低于一定标准的参保者提供补助,补助标准依据雇员 个人账户的养老金积累额(P
12、AFE)而定,随着个人缴费的增加,补助额逐步下降,当账户养老金可达到最高补助限额( PMAS,目前为370美元) 时,补助额下降到零,在此过程中,退休金计算公式为:PAFE + PBU - 01376PAFE。报告建议基础 养老金和缴费补助上限都会根据物价指数进行 参见智利 “ 养老金改革总统咨询委员会报告 ” 。http:/ /www1consejoreformaprevisional1cl/view/informe1asp房 连 泉建 立 国 家 主 权 养 老 基 金53 调整。 图1说明了各类人员的养老金计算方法,图中 的实线代表个人可能领取的养老金总额,没有缴费的人员可享受基础养老金
13、;缴费积累达不到补助限 额的人员可以获得一份相应补助;个人缴费积累超 过限额的人员,则全部依靠个人账户养老金,政府 不给予补助。图1 改革后养老金支付计算办法资 料 来 源:http:/ /www1consejoreformaprevisional1cl/view/informe1asp21成立新的养老金管理机构。新建立一个社会养老金管理机构,负责社会互济养老金的管理,同时,将负责兑现原现收现付体制待遇的养老金行政管理机构的职责划入新成立的机构。全国将建立统一的养老金服务网络,由养老基金监管总局(SAFP)负责监管全国所有的养老金计划,包括公共养老金和私营养老金。31扩大公民参与空间。建立由工
14、人代表、参保人代表和养老金管理机构人员代表组成的委员会,建立养老金行业教育基金,以保证参保人员有知情权,获得必要的信息。41实现性别平等。给参保妇女相应的缴费补助,妇女每生养一个孩子,可获得一份额外津贴。夫妇双方可以享受相应的伤残或遗属年金权利,离婚时基金可按各自权益划入账户。51扩大自雇人员参保覆盖面。自雇人员享有同等的社保参保权利,采用社会互济养老金、家庭缴费补助等形式鼓励自雇者逐步参保。在改革的最初3年,政府计划采取积极的宣传教育措施引导自雇者参保;从第4年至第6年,自雇者将强制按一定收入比重缴费;从第7年到第9年,将实现强制缴费,而10年以后,自雇者将强制参加医疗保险计划。61让更多的
15、年轻人参保。为收入较低的年轻工人提供补助。年龄处于1835岁之间的新增就 业人员,在工资收入低于115倍的社会最低工资标准线时,在最初参加工作的两年时间内,可以获得相应的缴费补助。71促进养老基金商业领域的竞争。养老基金监管总局将引导新参保者加入佣金收费较低的AFP 公司。佣金收费水平最低的AFP公司必须将该收费价格维持到18个月以上,并且要对所有参保者使用同等低收费标准,以防止基金公司的恶性价格 竞争。消费者还可以比较AFP公司提供的伤残或遗属年金计划的收费情况,以做出加入选择。81提高养老基金行业的投资回报。进一步放 宽投资限制,法律仅限定重要的基金投资产品,以增加投资政策的灵活性。养老基
16、金监管总局负责制定基金行业的投资政策,听取来自投资技术委员会 的意见和建议。91鼓励自愿储蓄。针对自愿参保人群,引入 “ 团体 ”缴费机制,允许雇主向基金供款,并将税收优惠规则扩展到集体储蓄账户。101加强财政责任和透明性。财政预算要满足养老金改革责任的需要,并保证新制度具有长期可持续性。(三)成立养老储备基金应对转型成本问题在经过一年的论证和修改后, 2008年1月15日,智利国会批准了总统提出的养老金改革议案,3月11日巴切莱特总统签署了养老金改革法案, 并于2008年7月开始实施。国会批准的改革法案总体上与总统改革提案相近,其主要改革措施之一就是在私营养老金体系的基础上增加一个社会互济 养老金计划。社会互济养老金也称为社会团结养老金,根据智利目前的测算,大约有60%以上的老年穷人可以获得社会团结养老金。改革方案实施中最为重要的一个问题就是如何解决政府承担的养老金财政负担问题。可以预见, 随着改革方案的逐步实施,政府的财政负担会逐步加重。改革后,政府承担的养老
