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1、371关于完善区县外资促进体制机制的调研【摘 要】多年来，上海的外资投资促进工作一直处于全国领先的地位，对上海吸引外资工作的蓬勃发展，起到了重要的推动作用。但是，近年来随着国际国内形势的变化，一些区县的投资促进管理体制弊端凸显，已明显不能适应形势发展的需要。本文通过研究分析上海外资投资促进工作的问题，提出了进一步健全与完善外资促进工作的政策建议。【关键词】外资促进 体制机制 健全一、2012 年上海各区县利用外资概况（一）总体形势良好2012 年上半年，在国内外宏观经济持续低迷，特别是本市全国利用外资连续下降的情况下，上海吸收外商投资继续保持稳步增长，规模再创历史新高。上半年，全市新批外资项目
2、 1681 个，同比下降 8.2%；吸引合同外资 112.63 亿美元，同比增长15.8%；实际利用外资 73.74 亿美元，同比增长 22.6%。各区县吸引外资总体情况也表现良好，2012 上半年，全市 17 个区县共吸收合同外资 109.85 亿美元，同比增长21.6%。（二）区县间发展不平衡中心城区36、郊县区37、浦东新区合同外资分别为 33.78 亿美元、37.1 亿美元、36 中心城区为：黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、闸北、虹口、杨浦 37 郊县区为：闵行、宝山、嘉定、奉贤、松江、金山、青浦、崇明 37238.97 亿美元，占比分别为 30.7%、33.8%、35.5%，同比分别增
3、长 28.8%、23.9%、14.1%。从体量上来讲，中心城区吸引外资发展较为均衡，黄浦、徐汇、长宁、静安、虹口等区合同外资均在 5 亿美元左右。而郊县区利用外资规模和水平存在较大差异。闵行区得益于虹桥商务区的因素，近年来利用外资发展较快，今年更是凭借紫竹园区引进的中航通用电气民用航电项目（合同外资 6.5 亿美元） ，成为除浦东新区之外第一引资大区。上半年，闵行区合同外资达到 17.96 亿美元，约占郊县区合同外资的一半，同比增长 44.7%；嘉定、松江、青浦等传统引资较多的区上半年合同外资在 4 亿美元左右；而宝山、奉贤、金山等区受到地理位置、交通、市场等条件限制，上半年合同外资 2 亿美
4、元左右，吸收外资处于相对较低水平，郊县区利用外资发展存在不平衡，而且这种不平衡在逐渐加剧。（三）制造业利用外资发展后劲不足从产业结构来看，上半年除宝山、金山、松江三区外，其它区县均呈现以服务业为主的引资结构，制造业在利用外资中的占比不断下降，储备项目稀少，制造业利用外资发展后劲不足。原因是多方面的：一是从产业结构角度看，汽车、电子、化工、钢铁等支柱行业已布局完成，利用外资空间小，而战略性新兴产业的发展刚刚起步，尚未形成规模，利用外资潜力尚未释放；二是从成本角度看，上海土地稀缺，土地、人力成本较高，一般制造企业不适合在上海发展；三是制造业从前期洽谈到项目落地、投产运营到产生效益，周期较长，区县对
5、制造业项目的招商积极性不高。二、各区对外资投资促进职能的设置和机构配置的情况“十一五”期间，上海各区县对外资的投资促进机构和职能的设置进行了调整，目前主要有以下的几种模式：一是设立“招商引资领导小组”统一管理全区的招商引资工作。如青浦设立了“招商引资领导小组” ，由分管副区长任组长，下设招商局。二是设立直接归区政府管的投资促进机构，统一负责包含外资在内的招商工作，如普陀、闵行等都设立直接隶属区政府的招商办；徐汇也设立了招商行政服务中心，隶属区政府，由商务委主任兼任主任。三是在区县商务委（经委）增设招商办的牌子，如长宁区商务委同时又挂招商办的牌子，青浦经委增挂招商局的牌子。四是在商务委内设科室。
6、这是最多的，如嘉定区经委招商科，负责内外资的招商，373闸北区商务委外资科，负责外资的招商、审批科。五是区县商务委 （经委） 同区政府专设招商部门共同管理。如杨浦区设有招商中心，统一管理内外资的招商工作，但实际上具体对外资的招商任务由外资科负责。三、各区（县）投资促进工作中存在的问题近年，上海的外资企业已经成为本市经济发展的重要支柱，上海市委、市府领导高度重视对外资的投资促进工作，兄弟省市也都在加大投资促进力度。但上海一些地方外资促进管理体制机制却出现相对弱化的趋势，主要表现在：（一）理念上，现代投资促进理念的缺位一是投资促进理念总体上还停留在招商引资阶段，目前上海的投资促进工作主要局限于一些
7、分散的招商引资活动 , 突出表现为外商投资前、投资中、投资后三个环节 ,工作开展得不平衡，在投资促进工作的其他重要方面，包括地区形象塑造、为潜在和现存的投资者服务以及推动政府改进和完善投资政策等，常被忽视；二是投资促进的科学性和实效性都有待加强，与国外先进的注重现代营销理念的投资促进机制38相比，上海的投资促进工作尚未成为一项专业性的经营活动， 缺乏完整、 有效的投资促进规划，设计投资营销、投资促进技巧开发和提供技术服务的能力也较弱，与国外投资促进机构的联络、信息交流与合作也很有限。三是过分重视招商引税，造成了招商“近视化”的倾向，对一些投资周期较长的项目，招商积极性不高。（二）体制上，全市投
8、资促进工作合力机制的缺失一是“部门经济”各自为政的体制障碍。投资促进工作涉及部门广、环节多，这是投资促进工作区别于其他工作的特点之一。由于缺乏一个权威机构在各委办之间协调管理，投资促进工作机制单靠某一个政府部门的某一个处室建立并推动，几乎是无法执行的；单靠一个事业型投资促进中心的力量，更是无法完成。二是管理体制不顺。由于外资政策的特殊性，目前象广东、浙江、江苏这些利用外资的大省，外资促进工作都是纳入商务条线进行管理的，但上海有些区县却出现了外资投资促进工作脱离商务条线的情况。另外各区县错综复杂的投资促进机构的设置使得上下对接不顺，造成很多投资促进工作无法顺利开展。38 国际主流的投资促进机制定
9、义是指一个国家或地区为了吸引外国的资金、技术，或者引导本国、本地区企业 向境外投资， 从而拉动本国、 本地区经济和促进社会发展， 向潜在的投资者所进行的各种营销活动， 而建立的机制。374三是市区两级的投资促进机构的 “分割化”现象严重。上海的投资促进机构在不同区县、开发区、街镇形成不同建制，运作方式互不统一，职能定位不清，活力不足；市级层面的投资促进中心和各区县、园区的投资促进机构之间只是合作伙伴关系，缺乏一个能统筹协调全市投资促进体系的权威机构，机构职能的协调性不足。投资促进机构的“分割化”导致的后果是，当前上海招商引资工作呈现区县、开发区、街镇分块承包， 存在无序竞争， 未形成合力， 作
10、为综合竞争力最强内地城市的品牌效应不突出，政策统一性不强，从而造成政策的效应的相互减损。（三）机制上，工作推进机制和激励机制的缺失国内兄弟省市都相继建立了行之有效的投资促进激励机制，对投资促进工作实行年度奖励和表彰制度，对提高投资促进工作的主动性和积极性起到了很好的推动作用，但上海有关的激励机制长期缺位， 部分区县乡镇招商人员反映， 招商人员工作最为辛苦，压指标挑担子，但晋升、培训机会却没有向一线招商人员倾斜，造成招商工作留不住人的局面。（四）综合竞争力上，市场化和品牌地位的缺失一是市场化程度有待提高。改革开放初期发展成型的政府主导下的条块分工式的招商体系，曾经适应了制造业为主的招商目标要求，
11、现已很难适应技术知识密集和服务业的专业化、多样化、分散化，新产业新业态叠出的招商引资工作要求，更无法体现上海作为“四个中心”的产业高度。要减少直接的行政干预，更多地借助市场中介力量实现专业化、 精细化操作， 借助市场中介作为第三方和市场主体自行评估投资价值、投资机会和成本，更多地让看不见的手发挥资源配置作用。二是整体品牌地位不突出。作为境内综合竞争力最强的国际化城市，上海城市营销的专业化、旗帜性的投资促进品牌尚未树立，缺少一个象香港贸发局、新加坡“Invest Singapore ”那样的整体投资促进品牌，国际竞争力和影响力与城市地位严重不符。上海的各区县、各开发区在对外招商活动中经常各表一枝
12、，上海世界性大都会品牌在本市招商工作中得不到充分利用，整体形象遭到弱化，这是极大的资源浪费。而周边省区如苏州、无锡、常州等多个地区反倒经常借用上海品牌，甚至在上海浦东机场出口处悬挂出外省市的招商广告。（五）队伍建设上，全市各区县机构和人员变动也较为频繁，队伍建设的专业程度不够375各区县反映，一是负责外资科室人员不足。如早期的杨浦有项目审批科（3 人） ，管理协调科（2 人） ，现在只有一个外资科（3 人） ，这影响了对外资的服务；二是，投资促进工作人员的专业性弱化。内外贸合并后由于机构的调整，从事投资促进工作的业务骨干也多有调动，目前从事投资促进工作的很多都是新人，如：静安区外资科基本上都是
13、新人；三是，招商人员专业培训的机会相对较少。相对来说各区县招商人员获得专业培训的机会不太多，迫切希望得到专业培训指导。目前上海缺乏区级层面的高素质的专业招商队伍。此外，各区县下属的各镇、工业区、经济小区的招商人员都在各自为战，无法形成专业很强的招商能力，往往事倍功半。四、政策建议（一）创新投资促进体制由于区县投资促进机构复杂，条线一时很难理顺，建议做实“外资工作领导小组” 。第一阶段对“外资工作领导小组”牵头全市投资促进的职能给予明确和充实。第二阶段在“外资工作领导小组”之下成立“上海市投资促进工作委员会” （简称市投促委）将其作为全市统一的、功能集成的投资促进领导和协调机构，市投促委主任由分
14、管外资工作的副市长兼任，常务副主任由协管外资的市府副秘书长兼任，秘书长由上海市商务委主任兼任。成员单位由商务委、发改委、经信委、国资委、财政局、税务局、归土局、建交委、外管、海关、商检等部门组成，相关单位的分管领导兼任副组长。办公室设在商务委。商务委分管外资的副主任兼任办公室主任。目前也可用“外资工作领导小组办公室”做好各区招商机构的牵头工作。（二）设立专项资金建议设立全市招商引资的专项经费，每年由各区上报招商计划，根据本市对外资的产业导向，比选出好的招商项目，费用由市区按照一定比例共同负担，市区两级形成合力，共同举办共同推进。（三）建立激励机制行之有效的投资促进激励机制，对提高投资促进工作的
15、主动性和积极性会起到了很好的推动作用。我委要尽快恢复外经贸贡献奖的评选，通过评选优秀招商单位和优秀招商个人，推进招商引资工作。同时要鼓励区县开展对招商工作的评选。另外，为了促进外资项目在本市的合理流动，也要制定税收和 GDP 等指标分成的376激励机制，前期可以考虑采用由我委通过推进“两区战略合作协议”的形式推进。并适时建立项目信息库，促进招商项目信息在全市的合理流转。（四）建立优选机制鼓励并引导各区对每年收集的外商投资企业运营数据，进行量化分析，从推进利用外资质量和水平的提高，系统地开展目标产业、目标外商的整理，利用已有的数据库开展项目质量的评定，利用每年的统计库开展各区外资促进工作的绩效评估。具体来说，各区在下达土地指标时，依据相关数据对项目进行评价，对综合社会效益、经济效益较优的项目，给予优先供地。在年底的考核中，对各区县、开发区的利用外资考核主要是根据有关反映综合社会效益和经济效益的指标进行考核，促进了各区县利用外资质量和水平的提高，推进招商选资。（五）重视队伍建设注重培植高素质的招商和外资行政管理团队。形成一支有管理能力、会专业技术、懂国际化运作的高素质的行政管理干部队伍。 开展有计划的人员培训， 对投资促进中心、区县、开发区的招商人员进行系统培训。
