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1、2 0 0 6 年第 3 期四川省情 邱鹏飞雍国玮申京诗赵世清杨敏四川土地利用概况我省地貌类型复杂多样，山地、高原、丘陵大致呈 5 ：3 ：2 的比例格局，平原只占 2 . 5 4 %。土地利用也与这一特点相适应，在平原和丘陵区（ 主要是浅丘和缓丘平坝区） ，城市、人口和农用地分布密集，城市建设用地呈同心圆圈层结构向外扩张，如成都、德阳、绵阳市等；在山区则多沿河流及交通线呈带状分布，或者随山间平原呈组团式分布，如攀枝花市、宜宾市等；在高原面上城镇和人口分布都极为稀疏，农耕用地也不多，如康定、马尔康等。成都市作为四川的省会城市，目前也是国家西部大开发的一个桥头堡和辐射源，因其宜创业、宜居住、宜消
2、费、宜休闲的城市特质，人气很旺，城市用地扩张也较快，中心城区面积已达 2 8 3 k m2；其用地结构（ 商业大多是综合、住宅、工业 ） 约为 5 ：2 ：3 的格局，商业又多是与住宅混在一起，作为多层建筑来讲，1 3 层多为商业，4 层以上则多为居住。以前的用地纯商业和纯住宅的不多，2 0 0 0年过后随着房地产市场热度的不断提高，纯商业和纯住宅的开发项目开始增多，城市规划区范围内的老企业用地则随着城市的发展其规划用途已调整为非工业用地。这些企业则被置换到外围的工业集中发展区。随着基础设施的改善，生态、水、气环境的整治和质量提高，投资政策环境和社会人文环境的改良，土地开发利用强度和土地效益情
3、况都在逐步提高。2 0 0 3年全市土地单位产出 G D P达到 1 3 4 2万元/ k m2，其中工业生产率达到 6 8 5 . 3 5 万元/ h m2，农业生产率达到 1 . 7 1 6 2 万元/ h m2。地级市的城市用地规模现状一般在 2 0 7 0 k m2，如德阳、绵阳、攀枝花市；小的只有十多平方公里，如雅安市、达川市、西昌市；甘孜、阿坝两个少数民族自治州州府所在地甚至不到 5 平方公里，其中阿坝藏族自治州州府所在地马尔康城市用地约 1 平方公里，甘孜藏族自治州州府所在地康定城市用地也只有约 2 平方公里。这一层次土地商业、工业、住宅用途的比例一般是 4 ：2 ：4 ，商业用
4、途和住宅用途也以相互兼容为主，即综合用地，而纯工业用途的用地则有所减少，这主要是与区位有关。其开发利用强度和用地效益平均来说比省会城市要降低很多，约为成都市的 4 0 8 0 %。县 （ 市、区 ） 城用地规模多处于2 2 0 k m2的范围，成都周边的县城用地一般在 1 0 k m2以上，盆中丘陵区的县城用地规模多在 2 8 k m2之间，而山区县城用地规模多在 2 k m2左右。其用地结构的变数在工业用地和商业的比重上，而工业用地和商业用地所占的比重与其所处区位密切相关，区位越佳，其所占比重越高。这一层次的城市建设用地随着人流、物流、资金流、信息流、技术流聚集程度的下降，其开发利用强度和用
5、地效益下降也较快，约为地级市的 5 0 9 0 %，差异体现在是否是小区域中心和与大中城市的相对距离。四川土地集约利用的潜力存量、闲置土地潜力巨大由于种种原因，各地都不同程度存在征而未用、征而未供存量土地和闲置土地的情况。让这部分土地充分利用起来，潜力是巨大的。成都市全面清理了 1 9 9 9年以来征而未供的存量土地，扣除基础设施、公建配套、在建项目、意向协议和定向安排的项目用地外，有可供利用的存量土地近 3 万亩，其中可安排为工业用地的就有 7 9 0 0 余亩；清理出了 8 0 0 0 余亩闲置土地，扣除其中因规划调整、配套不到位等原因暂不能建设的用地外，可通过处置、盘活重新利用的至少有
6、4 0 0 0 亩，潜力不小。在前几年的试点小城镇建设中，每个试点小城镇都给了 3 0 0 亩的建设用地指标，很多年过去后，有不少试点小城镇因为定位不准确、区位发生变化等，还有不少建设用地指标没用完，这部分闲置指标的清理利用潜力也是不小的。农村居民点用地分散、量大，集中规划建设潜力无限传统民居，分布分散，土地资源的利用率普遍偏低，据土地利用现状详查资料显示，农居住宅用地人均达到 1 0 0 平方米以上 （ 含四周绿化用地和养殖用地） ，土地的集约化程度极低，如果能统一规划、集中建设，必将节约大量农居建设用地，提高土地利用集约度。绵阳经济技术开发区 5个村 3 1个社实施征地拆迁后，统一规划实施
7、了 1 6 处自建房，共计安置 2 0 6 0户，5 7 2 3 人，严格按人均 2 5 平方米的宅基地标准划分用地，与拆迁前人均占用宅基地 6 0 平方米相比，共节约用地约 3 0 0 亩；统一修建小高层楼房，安置 9 0 户，2 7 0 人，仅用地 7 . 8亩，四川省土地节约和集 约 利 用 探 索专 题 研 究S p e c i a l R e p o r t节约型社会6四川省情2 0 0 6 年第 3 期比自建房屋节约用地 2 亩多。全省平均每个农业人口占用农村居民点用地面积在 1 5 0 平米左右，如人平占地能降到 5 0 平米以下，则可腾出 6 8 . 4 2 万平方米农村建设用
8、地。“ 城中村” 、 “ 城中厂”用地量大，挖潜利用空间广阔各级城市都不同程度存在 “ 城中村” 、 “ 城中厂”现象，如能合力整治、综合利用，挖潜利用空间很大。据初步统计，成都市中心城区 2 8 3 平方公里建成区范围内，有 1 0 4 个 “ 城中村” ，涉及人口 1 0 . 9 8 万人，用地达7 . 5 万亩，如果把 “ 城中村”农户从一户一宅单楼独院搬进多层住宅区，约可新增住宅用地 6 万亩。县城和部分重点镇也不同程度存在类似情况。工业项目用地集约程度不高，集约度提升空间广阔以前我省不少地方工业企业用地布局分散，宽打窄用，土地低效利用问题突出。即使单位面积投资强度较高的成都高新区，其
9、平均水平也仅为1 2 0 1 5 0 万元/ 亩，而作为国家级的成都经济技术开发区的平均投资强度只有 9 0 1 2 0 万元/ 亩，与沿海经济相对发达地区比较有很大差距，与国际城市柏林市、东京市相比只有人家的1 0 到 1 5 分之一，差距巨大，集约利用空间广阔。科技作后盾，农用地集约利用大有可为农用地是土地利用的重头，农用地的集约高效利用无疑需引起足够重视。以成都市龙泉驿区为例，虽然该区农用地面积从 1 9 9 6年的 4 7 5 1 4公顷下降到 2 0 0 2 年的 4 6 8 6 4 公顷，但产出却从 9 2 9 8 1万元上升到 2 0 3 7 0 1万元，增长 1 . 2 倍，单
10、位产出增长 1 . 2 2倍。其后盾就是大力发展高新农业，规模经营，集约利用，培肥地力，永续利用。建立和完善土地集约利用管理机制方面存在的问题基础工作薄弱，相关资料缺乏推行土地 “ 节约和集约利用”在我省还处于起步阶段，各部门 （ 包括国土部门自身） 、政府工作人员 “ 节约、集约用地”的观念还不强，对其内涵、外延、相关政策要求还较生疏，相关政策、制度也还不完善。资料储备欠缺，要取得相关资料耗时长，难度大。财政分灶吃饭，大家哄抢项目，人为压低地价由于我国实行的是财政分灶吃饭政策，造成谁抢到项目，谁就有资金，谁就有 G D P ，谁就有税收，谁就有钱吃饭的局面。有时面对一个项目，就有好多地方政府
11、派人去盯、去“ 抢” ，互相攀比优惠政策，这时土地往往成为 “ 大礼”被双手奉上，地价压低了，连征地拆迁成本都要倒贴，而企业低价拿地后就不珍惜，不会主动集约利用。制约因素较多，国土部门有心无力国土部门作为政府的一个组成部门，有时成了一个补办手续的部门，无法参与到立项审核、用地决策的程序中去，有时即使参与了也无法行使否决权。国土部门既无职能也无相应收效手段，方方面面掣肘太多，以国土部门一己之力，力不从心。土地利用规划本身的缺陷，使其权威性、严肃性、科学性不够没有相应的土地利用规划法、运动式一刀切搞规划、行政干预规划太多太深，使土地利用规划不同程度存在不科学、不客观、不理性的成分，难以担负起引导、
12、促进、监管土地节约集约利用的重任。浪费土地，集约度不高的现象还较为普遍，促进土地节约集约利用的任务还相当繁重土地粗放利用的方式已延续多年，目前土地利用集约度普遍不高，要完全转变过来需要做长期、艰苦、细致的工作。整个农业用地、农村建设用地、工业用地、大型项目建设用地、城市用地的节约集约利用情况不容乐观。实现土地集约利用的政策建议建立节约集约用地的管理机制迫切需要形成一个政府支持、部门协同、整体联动的机制，即地方党政部门首先要有节约集约用地的观念、意识和具体行动，政府部门都认可并积极参与，各地在节约集约用地方面执行统一政策、采取统一行动，土地节约集约利用才会有一个良好的平台。国土部门要参与用地的全
13、程监控，特别要把好两头从立项到企业的建成再到日常运转，国土部门都要参与决策监控，特别是前期预审会审和后期的管理，把好两头，确保全程高效集约利用。在审批时要严格把持规划和用地定额控制性指标两关，在用地合同上要使用地条件明晰，并严格监督检查。加快完善统一、公开、透明、公正的土地市场，让市场优化配置资源的作用得以充分发挥要建立一个统一的市场，而不是甲地搞一种，乙地又搞另外一种，减少行政干预，杜绝人为压低地价，让市场成为招商引资和集约用地的结合点。转变观念，潜力无限目前体制下，土地集约利用最大的潜力来自领导的观念，领导有了挖潜的意识和主动性，土地集约利用就有了巨大的驱动力。加强研究，尽快细化完善相关政策法规在我国的国情下怎么才叫土地的集约利用、如何实现土地的集约利用、怎么去评价土地的集约利用？这些都需要加强研究，建立操作性强、科学合理的评价体系。并在此基础上尽快细化完善相关政策法规，使土地集约利用管理工作有章可循，有法可依。专 题 研 究S p e c i a l R e p o r t节约型社会7
