从城市容积率纠纷看生态环境诉讼的新发展

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1、从城市容积率纠纷看生态环境诉讼的新发展颜运秋 / 王贺静2013-02-07 15:33:50 来源：法治研究( 杭州 )2012 年 9 期【内容提要】 城市容积率是由城市土地和规划管理部门事先制定的，用来限定土地承载容量的指标。 在司法实践中， 容积率纠纷因为具有主体广泛性、目的公益性、内容预防性和复合性四项特性而成为一种新型的生态环境纠纷形式。传统的行政处理机制和民事诉讼在处理城市容积率纠纷时都存在明显的局限性。为了妥善处理城市容积率纠纷， 采用生态环境公益诉讼的方式成为必要。生态环境公益诉讼是旨在保护社会公共生态环境和公民环境权的制度。与传统纠纷处理机制相比，生态环境公益诉讼在处理城市

2、容积率纠纷案件中呈现诸多优越性。【关 键 词】城市容积率纠纷 / 生态环境公益诉讼 / 制度构建容积率 (Volume Fraction，简称 FAR) ，又称建筑面积毛密度，是指一定地块内的总建筑面积与用地面积的比率。容积率是城市规划管理中控制性详细规划的重要组成部分， 对城市规划有着重要的作用。 近几年来由城市化进程的加快而导致的城市的扩张性发展， 使得土地稀缺问题日益被凸显出来。 同时，原有的 “摊大饼”式的城市横向发展模式， 又引起了公共交通成本的提高和办事效率的下降等问题。 为了解决城市横向发展中日益凸显的弊端，促进城市化又好又快的发展，就需要采用以提高土地利用率为基础的城市纵向发展

3、模式。容积率作为评价城市土地利用强度和合理程度的重要指标，是城市纵向发展模式中的核心因素。如何有效地运用法律手段监管容积率的合理制定和实施，明确容积率产生纠纷后的法律救济途径是不可忽视的理论与实践难题。一、城市容积率纠纷的新特点( 一) 城市容积率纠纷的主要表现在容积率的制定标准中，土地的使用强度和合理程度是两个最基本的因素。其中，土地的使用强度比较直观：容积率高，土地使用强度就大；反之，土地使用强度就小。但是，土地使用的合理程度就比较难以测量。因为“合理程度”本身就是一个很主观的词语， 不同的利益主体对于 “合理”的理解程度是不一样的，容积率的“合理”问题作为开发商、行政机构和业主三者之间利

4、益博弈的焦点，更是纠纷频发的敏感地带。城市容积率纠纷主要表现为以下几种类型。1. 开发商与业主之间的纠纷。 住房作为居民生活的刚性需求， 是衡量居民生活质量的重要指标， 与居民生活的方方面面息息相关。在房价飞涨的现今， 不少家庭即使倾尽全家之力， 背上十年、 二十年的房贷也要购买一套房子。站在业主的角度出发， 他们最重视的就是住房各方面的质量以及居住的舒适度问题。而对于开发商来说， 他们遵循的是经济利益最大化原则。容积率的一个小小修改， 就可以为他们带来巨大的利润空间。举一个简单的例子， 假使一块 1 万平方米的土地规定容积率为 1，开发商把容积率提高到1.5 ，则可以多建 0.5 万平方米的

5、房子。以每平方米 5000元的价格计算， 开发商就可以多得 2500 万元。正是在如此高额利润的诱惑下， 开发商通过改变土地性质、 改变户型设计、 改变项目整体规划或者违规占用配套公摊面积等手段违规提高容积率。然而，在开发商获取额外利润的同时， 却使业主们承担提高容积率的不利后果。容积率是评价房屋居住质量的关键性因素之一。 容积率的高低与建筑的详细性规划有着直接的联系。高容积率将会导致建筑楼层变高， 楼间间距变窄， 进而导致绿地比例下降， 住房光照通风条件变差， 还会对居住小区内的休闲健身场所、儿童活动区域的面积造成挤压。提高容积率所带来的一系列影响的最终承载体是业主，这与业主寻求居住质量和居

6、住舒适度的初衷背道而驰。开发商和业主在不同价值观的驱使下，对容积率有着不同的判断和感受， 由此也就引发了开发商和业主之间就容积率问题而产生的各种纠纷。2. 开发商与行政机构之间的纠纷， 建设项目的容积率标准是在开发商和行政机构之间签订的国有土地出让合同之中规定的。开发商建设项目的容积率只有符合合同规定的容积率标准，才能拿到建设工程规划许可，项目才能合法地开工。同时在合同签订后， 行政机构还会在项目的建筑过程中进行日常管理，竣工后进行验收，以确保项目的各项指标都符合国有土地出让合同的规定。对于国有土地出让合同中规划标准的修改，也要遵循严格的法定程序。就容积率的修改而言，开发商需要先向规划部门提出

7、申请；规划部门组织进行专家论证； 专家论证通过后，还需要对利益相关方，包括已购房者、潜在购房者、邻近小区居民等进行公示，必要时还需要通过召开听证会等方式听取利益相关方的意见；在经过公示期且没有异议的情况下， 经政府批准后， 开发商才能合法地变更容积率。如果开发商没有遵守这一程序，行政机关在进行验收和复查时发现开发商擅自更改容积率，开发商将会受到行政主管部门的行政处罚。然而容积率修改的过程繁琐且容易遭到利益相关方的反对， 往往成功率不高。而容积率作为建筑领域的专业指标，其修改存在隐蔽性和复杂性的特点， 这使得有些不法开发商在利润的诱惑下铤而走险，不走法定程序，直接修改容积率。四川省阆中市在200

8、6 时进行过一次名为“清缴增大容积率补缴土地出让金”的针对2003 年以来房地产项目的核查整治工作，发现在 187宗建设项目中， 有 106 宗擅自提高容积率， 应当补缴的土地出让金额高达 2750 万元。行政立法不健全和执行监管不力导致开发商乘虚而入，逃避行政处罚。3. 业主与行政机构之间的纠纷。 就容积率案件具体来说， 业主与行政机构之间的纠纷主要分为以下两种情况：(1) 第一种情况主要是由行政不作为引起的。具体可分为行政机关不依照法定程序更改容积率和行政机关不依照规定对违规调整容积率的行为进行处罚。 首先，根据容积率管理办法的相关规定，修改容积率应该遵守法定的相关程序。 在这些步骤中，如

9、果行政机关省略其中的几个步骤，便会由于行政不作为而对业主的合法权益造成损害。如在调整容积率的过程中，开发商没有在提出书面申请前征求业主的意见，规划局也没有经法定的程序召开有利害关系人参加的听证会， 致使小区业主对容积率调整事件无一人知情，规划局的这一不作为行为即侵害了业主的知情权。其次，我国的建设规划部门既是容积率的批准机关又是容积率的监管机关，这种“既当裁判又做球员” 的机制对于行政机关的约束力度不强， 容易导致行败的出现。 在开发商和行政机构的钱权交易下，行政机构对于建设项目容积率的事中监督和事后验收怠于履行职责，助长了开发商擅自更改容积率之风。(2) 对于已经通过合法途径变更容积率的建设

10、项目而言， 业主与行政机构之间也存在容积率的纠纷。此类容积率的变更主要有两种途径： 政府出于总体建设规划的考虑调整其辖区内的容积率标准；开发商擅自变更容积率后按规定缴纳罚款，变相“合法”地提高了容积率。出现以上两种方式的容积率变更， 业主想要通过民事诉讼或行政诉讼的常规方式解决存在一定的阻碍，很可能会导致业主权利实实在在地受到侵害却又无处申诉的情况出现。( 二) 城市容积率纠纷的基本特征城市容积率的合理配置， 对于公共环境和市民生活质量都有重要影响。城市容积率的高低与市民生活居住舒适度成反比：容积率越高， 居民的舒适度相对就越低；反之，容积率越低，舒适度就越高。如何妥善地处理城市容积率纠纷，使

11、公共利益和人民权利得到应有的保护，是需要我们思考的问题。 然而，容积率作为新出现的生态环境问题， 其本身具有其他环境纠纷所没有的独特性，为了找到合适的法律途径解决容积率纠纷，我们应当先探讨容积率纠纷的基本特征。1. 城市容积率纠纷的主体广泛， 具有不特定性。 在传统的纠纷中， 纠纷的双方主体都是特定的， 即纠纷主体必须是受到特定行为侵害的直接利益关系人。但是，城市容积率纠纷的主体具有不特定性和广泛性。这是因为城市容积率纠纷的目的是保护公共环境利益。 公共环境利益具有公共性和可持续发展性的特点，即公共环境利益不仅是这一区域业主共同的利益，更是包括临近居民等一切利益相关者的共同利益。由此，我们可以

12、发现，在城市容积率纠纷案件中，纠纷侵权的对象不是某个特定公民的个人利益， 而是关系到这一区域的整体人群的利益， “原告提起诉讼的目的是为了维护环境公共利益( 特别是生态利益 ) ， 不是为了获得额外的私人利益”。在这一基础上，我们可以发现，在容积率纠纷中，其主体是非常广泛的。 既可以是权利受损的全体居民，也可以是居民的代表， 还可以是个别小区业主， 甚至于某些维护小区业主权利的公益团体也可以列入考虑范围。所以，基于城市容积率的特殊性， 当业主居住权利因为容积率问题受到侵害或处于可能被侵害的潜在性危险之时， 不仅那些直接受害者， 其他相关主体也可以成为处理容积率纠纷的主体之一， 行使法定权利。

13、城市容积率主体的不特定性，亦是城市容积率区别于传统纠纷，成为一种新型的生态环境纠纷形式的重要特性。2. 城市容积率纠纷的纠纷目的具有公益性。城市容积率纠纷的纠纷目的与普通的纠纷相比， 具有明显的区别。 其主要体现在， 不论纠纷的主体是处于公益还是私益，纠纷的本质和目的都存在保护生态公共利益的成分。举一个简单的例子来说，邻里之间因为相邻权，如采光、噪声等而产生的纠纷比比皆是，因此而对簿公堂的也不在少数。 因为相邻权而产生的纠纷虽然也与生态环境有关，但是其主体和客体都是特定的， 保障的也是特定个体的合法权益。这完全符合民事纠纷的相对性原则， 其纠纷的目的是出于维护私人利益，因此，像此类纠纷就不能归

14、于生态环境纠纷， 而仍然应该属于民事纠纷的范畴。与相邻权纠纷相比， 城市容积率纠纷目的的公益性具体体现在哪里呢？从表面上看，因为容积率不符合规定，业主出于日照不够、 楼间狭窄等关乎自身居住质量的目的而提起诉讼，似乎是属于私益目的且具有特定性的。但是再作深入地思考， 就会发现这两类案例的不同之处。 在容积率纠纷中， 虽然业主由于自身利益受损而提出诉讼，但是其自身受损的利益恰恰是公共生态环境遭到破坏的结果。也就是说，他人人身或财产的损害是公共生态环境受到损害的结果表现形式。要恢复或者停止这种损害， 必须以恢复或停止对公共生态环境的损害为前提。因此，尽管披着私益的外衣， 容积率纠纷的本质还是出于公益

15、，是为了维护公共生态环境。3. 城市容积率纠纷具有预防性。 即城市容积率纠纷的结果成立不以发生实际损害为前提， 不论容积率的调整是否造成了实质性的损害，只要有擅自调整容积率行为的发生，纠纷就可以成立。诚然，在一些容积率纠纷的案例中，我们都看到了大量实际的人身和财产损害。但是，我们需要注意到的是这些人身或财产损害都是由修改容积率造成生态环境问题引起的，而要恢复或停止人身或财产的损害必须以恢复或停止对生态环境的损害为前提，“即对环境的损害 造成了对人的损害”。众所周知，容积率改变的损害结果具有隐蔽性和持续性的特点，业主因为不具备专业的建筑学知识， 往往在最初并不能立刻发现容积率出现的问题。 业主需

16、要经过一段时间的居住， 才能逐渐发现自身居住权利受到侵害的情况，进而发现容积率被修改的事实， 而这往往需要花费比较长的时间。这种具有明显滞后性的模式， 对维护业主权利是大为不利的。在某种程度上， 这等于是对开发商修改容积率行为的放纵。 因为容积率的修改往往具有不可逆的特性，建筑物一旦建成不可能因为容积率的问题而拆除重建。在纠纷双方中， 业主又处于弱势地位，因而容积率纠纷问题常常因为发现太晚而不了了之。所以最好的办法就是做好预防措施。 一旦发现开发商在建筑工程中有修改容积率的行为或倾向，即予以阻止。将容积率纠纷损害扼杀在萌芽状态，避免业主权利受到不可挽回的侵害，做到防患于未然。4. 城市容积率纠纷具有复合性。 城市容积率纠纷的复合性在于 “在司法实践中它既不是单纯的民事诉讼，也不是单纯的行政诉讼”。举一个具体的例子：在业主与开发商的民事诉讼纠纷中，通常情况下， 业主会首先要求规划局对容积率违规问题进行调查处理， 规划局在接到业主的举报后调查取证并作出处理，规划局的这一调查行为并不是基于诉讼主体的委托产生的，而是一种具体行政行为。而民事诉讼的证据原理中规定了：任何民事