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1、浅谈鄂尔多斯市地方政府行政管理职能转变的基本思路【摘要】切实转变政府职能，是全面建设小康社会目标得以顺 利实现的必要条件。本文针对目前地方政府职能转变没有完全到位， 行政机关行使权力时存在越位、缺位和错位的现象，通过回顾我国 政府职能转变的历史进程，以“鄂尔多斯发展模式”为范例，总结 其中的成功经验，从例证角度对市场经济中的政府职能定位进行研 究，从而探寻“服务型”政府的科学职能定位。重点探讨了进一步 转变我国地方政府职能的方向、措施及制度保障。社会主义和谐社 会的建设，则要求政府应该承担起协调和平衡社会的本职。创新政 府管理方式，寓管理于服务之中，能够更好地为基层、企业和社会 公众服务。【关
2、键词】地方政府；职能；转变；鄂尔多斯市；原则一 鄂尔多斯市地方政府行政管理职能转变的必要性和迫 切性（一）必要性政府职能就是政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能，它回答政府在公共事务中“应该做什么，不应该做什么”的问题。现代社会经济运行有三个基本环节：一是企业，二是市场，三是政府。在这三者关系中，政府管理经济角色体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者。为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是政府最重要的职责，必须对各级政府部门进行有效整合，大刀阔斧地搞改革，真正把政府为市场主体服务的职能落到实处。政府职能的进一步转变已成为完
3、善社会主义市场经济体制的关键。（二）紧迫性政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。按照市场经济体制的要求，政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面存在明显的不足和缺陷。首先，政府对国有企业的直接干预仍然很多，有效的国有资产管理体制仍未形成。虽然国有小企业改制取得了进展，但国有大企业改制困难重重。其次，政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范，存在不少与市场相悖、市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。再次，政府对社会管理、公共服务等职能不够重视甚至淡化。综上所述，尽管我国已经初步建立起市场经济体制，而且政府职能转变也
4、取得了很大成效，但是政府职能与完善的市场经济体制的要求仍有较大差距，加快政府职能转变的步伐，已成为当务之急。二 鄂尔多斯市地方政府行政管理职能转变的基本原则及 价值取向（一）基本原则1精简、统一、效能的原则围绕政企分开、下放权力这一中心内容，进行不同力度的政府机构改革，从而理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、提高行政效率、增强机构活力。2不断调整政府管理的原则政府部门宏观微观事务一把抓，包揽了许多不应由政府管的事，企业实际上成了行政机构的附属物。政府管理经济的重点要逐渐从微观转向宏观，属于企业的权力逐渐归还给了企业，应该由企业自己解决的问题交给企业解决。政府管理经济的范围从遍及各行业、
5、各领域、各环节，逐渐转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。各领域的协调发展、就业、资源保护、信用体系建设等应成为政府履行职能的重要内容。3大力改进政府调节经济活动的原则政府直接干预与行政命令、审批与管制不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥。这些年来，通过以投资项目审批削减为重点的审批制度改革及经济法制建设等一系列制度创新，政府管理经济活动的方式大大改善，以经济手段和法律手段为主、辅之以必要的行政手段的经济调控体系正在形成。政府甘当“服务员” 。党的十六大第一次把政府职能归结为“经济调节
6、、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，而温家宝总理在政府工作报告中首次提出的“建设服务型政府”则是相对于管制型政府的一种全新的政府管理模式。 “服务型政府”是市场经济发展的必然要求，也是我国政府转变职能后政府模式的必然选择。鄂尔多斯市努力深化行政管理体制改革，对行政审批、行政事业性收费和规范性文件“重砍三刀”努力构建， “服务型”政府模式。在经济建设方面，政府努力为企业提供服务，创造便利，在社会生活上，政府加大对基础设施的建设力度，提供公共产品。在鄂尔多斯，各类企业与政府的关系是亲密无间的。政府不仅制定优惠政策，还会为企业提供优质服务。比如在发展非公有制经济上，鄂尔多斯政府消除体制性障碍，
7、为民营企业营造了宽松、宽容、宽厚的创业环境，保证其与公有制经济企业在同一平台、同一环境上竞争、发展。在招商引资方面，市政府开出优厚条件吸引多方投资，同时，为进驻鄂尔多斯的企业提供更多的便捷与服务，努力实现“服务型”政府的转变。鄂尔多斯市政府对全市的经济发展“引航护驾”大力培育市场主体，完善市场经济体制，努力壮大市场经济。政府在社会全面发展中的“火车头”作用得以充分显现。2001 年，鄂尔多斯领导层就提出了“高起点、高科技、高效益、高产业链、高附加值、高度节能环保” 、 “六个高”的新型工业化发展思路，引导企业走出一条可持续发展之路。2003 年，鄂尔多斯对五小企业关停并转，构筑“大煤田、大煤电
8、、大化工、大循环”四大产业体系，形成了工业经济的规模态势。同时，大力发展非资源型产业，培育和形成了羊绒服饰、装备制造、农畜林沙、文化旅游、金融物流等新的经济增长点，形成了资源型产业和非资源型产业齐头并进的发展态势。4积极推进政资分开的原则政资不分是政府职能难以从根本上转变的资产基础。对社会主义国家所有制及国家与资产关系认识上的误区，事实上使政府融经济社会管理主体与所有者、经营者于一身。这使得政府部门乐意于、同时也是不得已去直接干预企业特别是国有企业的生产经营活动或微观事务。这既妨碍了企业作为市场竞争主体的自主行为，也使政府陷入为企业承担无限责任的境地。必须通过国有经济的战略性调整、以投资主体多
9、元化为主要内容的现代企业制度建立等改革举措，优化政府职能转变的资产基础，促使政府部门把工作重心转向宏观管理和公共服务方面。5依法规范政府行为的原则从依照长官意志办事到实行依法行政，是转变政府职能的一个重要内容。近年来，关于政府部门行政权限、行政行为、行政程序和行政责任的一系列法律规范陆续颁布，这些法规尤其是行政许可法的颁布，既为政府施政行为提供了强有力的法律保障，又有效地规范了政府管理职能，减少了主观随意性，避免了公共权力的滥用。6市场监管原则建成完善的社会主义市场经济体制，是发展生产力的强大动力和全面建设小康社会的体制保证，它离不开政府对市场的有效监管。具体地说，政府作为制度的供给者，应通过
10、制定和执行相关法律法规，履行其在市场监管方面的主要职能：界定和保护各类产权；创造良好的信用环境；促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开放，逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管等等。政府引导产业结构进行合理调整，转变经济增长模式。如鄂尔多斯市工商局还依托地区资源特点发挥职能优势，建言献策，引导当地农民走致富路。除了杭锦旗工商局指导农民打“绿色农业”牌致富外，东胜区工商分局协调有关部门提出了“荒山盖上绿被，农民得到实惠” “既和要绿水青山，又要金山银山”的工作思路。他们结合当地种植沙棘的实际，积极参与规划论证和组织企业引进工作，把小小的沙棘
11、做成了产业。当西部其它地区深感人才大规模流失危机而慨叹时，鄂尔多斯短短几年内建起 4 个博士后工作站，两个自治区特色产业人才基地，吸纳区内外高校毕业生两万多人，培养造就党政人才、企业管理人才和专业技术人才三支优秀人才队伍，建成了全国科技创新试点城市和国家羊绒标准化基地、煤液化基地、国家新材料成果转化基地，实现了生产要素从低端向高端、从要素流出区向要素流入区的跨越。当一些地区中小企业融资难时，鄂尔多斯政府积极为当地企业搭建融资平台，与中国银行、国家开发银行、浦发银行等金融机构签署了合作协议，三年向鄂尔多斯授信额度达 420 亿元，其中 2009 年就投放 200 亿元。而且出台优惠政策引进金融机
12、构近 30 家，打造西部地区最大的“金融洼地”。同时，积极规范当地多年形成的民间借贷市场，使其在解决中小企业融资难中发挥积极作用。而对于企业的一些具体的经济活动，则完全由企业自主决策，政府主要关注点在于为企业营造公平竞争的发展环境。7社会管理原则主要包括：第一，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依法指导和帮助非政府组织的健康发展，推进社区和乡村基层组织自治；为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。第二，维护社会安全秩序。依法惩处各种犯罪活动；妥善处理突发性、群体性事件；解决好各种利益矛盾和纠纷；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好防灾减灾工作等等。8公共服务原则
13、重视政府的公共服务职能，应强化以下几个方面：把扩大就业放在更加突出的位置，加强对就业的指导和扶持，给予企业的技术培训项目和下岗失业人员的技能培训以更大的财政支持；扩大社会保障的覆盖面，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，加大收入分配调节力度，把居民收入分配差距控制在适度的范围；加大对教育的投入，提高政府公共教育服务水平，尤其是要提高义务教育的质量和普及程度；逐步把公共医疗服务对象扩大到所有的城乡居民，使人人享有基本医疗保健；加强对文化建设、基础科学研究和技术开发领域的财政支持；通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供给，加强环境保护等等。三 鄂尔多斯市地方
14、政府行政管理职能转变应采取的主要措施（一）要进一步准确界定政府职能在社会主义市场经济体制下，政府的经济管理职能主要是进行经济调节，加强市场监管，为企业创造良好的经营环境并搞好服务等。各级政府应当按照分级管理的原则，对上述职能进行进一步明确和合理划分。其中，能够用法律法规固定下来的，就把它用法律法规固定下来。同时，各级政府都要坚持依法行政，既要防止政府职能不到位，又要尽可能避免侵犯企业合法权益的现象发生。笔者以“鄂尔多斯发展模式”为范例，总结其中的成功经验，从例证角度对市场经济中的政府职能定位进行研究，从而探寻“服务型”政府的科学职能定位。鄂尔多斯市当地党委、政府在经济发展不同时期的每一个重大转
15、折关头，通过学习和把握中央精神，将自身发展置于全国大局之中，运用辩证的思维和统筹的方法谋划发展，通过积极的调控弥补市场调节的缺陷，促进了地区既定经济战略的实现和向科学发展的转型。“鄂尔多斯发展模式”中的政府职能定位：鄂尔多斯从一个偏远落后的西部贫穷小城迅速崛起，在改革开放的三十年里，发生了翻天覆地的变化，2007 年全市综合实力一跃成为全国百强城市第 28位。可以看得出，鄂尔多斯的迅速崛起，鄂尔多斯模式发展”的形成，市委、市政府起到了关键性的作用。研究“鄂尔多斯发展模式” ，从中可以看出鄂尔多斯发展中的政府职能定位准确、清晰。市委市政府从具体的市情出发，结合鄂尔多斯发展的历史与现状，准确地找到
16、了政府在经济社会全面发展中所应当扮演的角色，从而在经济社会全面发展中起到巨大的引导与促进作用。鄂尔多斯发展模式：政府甘当 “舵手” 。鄂尔多斯发展模式的形成过程中，政府摆脱了传统的既“划桨” 、 “掌舵”又的管理模式，专心当起了优秀的“舵手”从而给予市场以充分的自由空间， ，同时，政府则担当起了“引导者”的角色，2000年鄂尔多斯提出了“建设绿色大市、畜牧业强市”的工作思路，在全区率先实行了“禁牧休牧轮牧” 、 “转移收缩”和战略，农牧业和生态保护取得了突破性进展：2007 年，全市植被覆盖率由 2000 年的 30提高 到 75以上，全市优良天气质量全年达 325 天。在政府的适当干预下，鄂尔多斯实现了经济效益与生态效益的双丰收，建成了一个“绿色大市”摆脱了恶化、 ，治理、再恶化、再治理的生态困扰，实现了人与自然和谐相处。（二）进一步深化政府机构改革我国与发达市场经济国家相比，政府机构比较庞大，各部门之间仍然存在很多不协调的地方，这些都需要根据现行政府机构的运行情况和促进生产力发展的要求，继续推进政府机构改革的深化和政府职能的不断完善。要根据市场在资
