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1、青海社会科学2002年第3期崔 建 华论 公 共 品 有 效 供 给 不 足 及 其 治 理与目前经济运行中存在大量一般产品和服务过剩的现实相反, 我国公共品的有效供给严重不足,已成为制约21世纪经济次高增长 的瓶颈障碍。本文拟就此问题作一初步探讨。一、公共品及其有效供给不足公共品是与私人产品和服务相对称的概念,指政府向企业和居 民提供的各种产品和服务的总称,其范围很广,诸如基础设施、国 防、警察、司法、教育、卫生等等。笔者在本文中把它分为两部分, 即公共产品(硬件)和公共服务品(软件)。我国现实经济运行中公共品短缺已成为一个不争的事实,主要表现在以下几方面: (一)公共产品有效供给不足。当前
2、经济理论界谈到我国的需求形势时存在一个误解,即以原 国内贸易部对600种商品供求状况的调查结果来说明我国的过剩形 势,但实际上这600种重要商品并没有包括基础设施等公共产品。 这些公共产品兼有中间产品和最终产品的特征,是经济发展的重要物 质基础。因此,此类公共产品短缺必将制约投资需求和消费需求的 增长。11 城市基础设施严重短缺。很多城市的交通、供水、环境治理 存在很大问题。一些大城市市区平均车速只有每小时15公里,严重地影响了城市的运输效率和人民生活质量的提高。全国有120个城 市严重缺水。流经城市的河段几乎都受到污染,而城市的平均污水 处理率仅有10%左右。21 交通基础设施供给不足。从整
3、体上看,中国的交通运输设施 不能满足劳动力要素和物质要素流动的需要。铁路密度和人均拥有量都远低于世界平均水平。公路总长度121万公里,但国道主干线 只有10万公里;高等级公路不多,高速公路仅有3422公里;公路 密度不高,即使在交通发达的沿海地区,每平方公里也只有013公建设的重要原则和措施。这无疑是一项极为复杂、极为艰巨的任务,但我们必须为此而不断努力。注:在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话,第39页。马克思恩格斯选集第4卷,第114、116页。三中全会以来重要文献选编(下),第767页。(作者单位:青海人民出版社)02里,赶不上印度015公里的水平。航空运输无论从运输规模上看,还是从
4、运量占运输总量的 比重来看,还需要大规模发展。31 发电量及电力设施供给不足。 中国的人均发电量在1994年为712千瓦时,不足世界平均人均发电量2365千瓦时的三分之一。全国还有11个无电县,有6千万人没有用上电。电 力消费在终端能源消费中的比重和生活用电在总用电量的比重都很低,都在工业国家平均水 平的一半以下;同时,一部分城市和广大农村生活用电由于供电设施陈旧、老化、容量有限 而得不到满足,限电拉闸现象在用电高峰期时有发生。(二)公共服务品有效供给不足政府为促进有效需求提供的服务供给不足,特别是制度供给严重短缺,极大地阻碍了中 国经济的快速增长。11 有效的职能服务供给不足。为企业和消费者
5、提供优质服务,促进企业的快速成长和消 费者生活质量的稳步提高,是政府机关的一个重要职责。但在我国现实经济生活中,政府很 多职能部门服务意识不浓、服务态度差、有效服务严重不足,主要表现为:(1)很多职能部门的寻租现象严重,门难进、脸难看、事难办、不给好处不办事;更有甚者,对企业和消费 者卡拿索要,本应属于职责范围的事情竟明目张胆搞有偿服务。(2)各职能部门职能重叠、互 相扯皮、互相推诿;办事效率低,官僚主义严重等。(3)尤为突出的是公共安全服务从量和 质上都普遍短缺,社会治安状况欠佳。这些无效服务严重损害了政府形象,恶化了经济环境, 严重打击了投资者和消费者的信心。21 政府有效制度供给远落后于
6、制度需求。中国是一个历史文化传统与市场经济冲突剧烈 和计划经济向市场经济过渡的后发市场经济国家,这就决定了中国是一个对市场制度的需求 非常旺盛的国家,需要政府适时进行制度创新和制度供给,以促进投资和消费需求。在现实 中,尽管从19791995年间,中国经济增长的46%归功于制度创新,但在转轨攻坚阶段,政 府制度供给出现了严重偏差或错位。(1)鼓励民间投资的政策短缺。长期以来,民间投资需求尚未获得公平的对待,未取得国民待遇,存在着所有制歧视。民间投资在市场准入、融资, 产权保护等方面受到重重限制。就市场准入而言,许多领域包括一些非国有经济应该退出的 竞争性领域,准许外资进入而不许民间投资进入,更
7、不用说进入基础设施项目和非竞争性行 业的建设与生产。目前,我国银行、保险等金融业,铁路、航空等交通运输业,自然资源的 开发,广播电视等传媒业,邮电、通讯等行业,外资可进入,而民间资本却难以涉足,极大地限制了民间资本的投资空间。就融资而言,投融资和银行改革滞后,民间投资既缺乏健全 的间接融资渠道,更缺乏开放型的直接融资渠道;民间企业普遍筹资困难,投资成本过高。就 产权保护而言,虽然我国现行宪法已经承认个体和私营经济是社会主义市场经济的重要组成 部分,但至今仍没有完整的法律地位,个人财产得不到有效保护;民间资本外逃严重,每年 流失到国外资金近100亿美元左右。(2)政府忽视从法律意义上去硬化保证市
8、场有序运行的各种游戏规则,包括市场主体规则、市场进出规则、市场竞争规则和市场仲裁规则,以及从 伦理角度输入“诚信”等文化观念制度,从而导致保证市场有序运行的立法、执法和信用制 度短缺。(3)在国有经济战略性调整过程中缺乏促进国有企业顺利退出的产业援助制度、重 点产业快速折旧制度以及一套完善的兼并重组的法律法规,导致存量资产不能有效流动,处 于刚性凝固状态。(4)劳动力流动的一系列制度短缺,如城乡分割的户籍制度未得到根本改12变,对农村剩余劳动力就业实行歧视政策,以及社会保障制度滞后等等。(5)消费体制远不 能适应市场经济的要求,仍然是一种自我积蓄型滞后消费体制,还没有转变为信用支持型提 前消费
9、体制。与此相关还存在大量短缺经济时期的抑制消费的各种观念和政策,如传统的节俭、量入为出的消费理念,不合理的消费税收政策,残缺的消费信贷政策以及不完善的消费 者权益制度等。二、公共品有效供给不足的深层原因(一)产业政策偏差或错位是公共产品(硬件)短缺的根本原因。11 改革开放以前,重视重工业,轻视基础产业和基础设施建设,使城市基础设施、交通、电力等公共产品的建设投 入严重不足,历史欠债太多。21 改革开放初期,由于重加工业轻基础产业和基础设施建设的 产业政策,公共品短缺一度成为我国国民经济发展的瓶颈障碍。自20世纪80年代起,这一 偏差开始矫正,特别是“八五”期间重点投入和超常规发展,瓶颈制约得
10、到较大缓解,但仍 不能满足经济持续发展的需要。其原因在于产业定位上的所有制歧视的产业政策偏差,即不允许非国有资本进入这一领域,特别是没有形成与市场经济相适应的公共品投资与建设的良 好体制。其结果:一方面政府因财力有限,对公共品投资心有余而力不足;另一方面,投资 因缺乏竞争机制,效率低下,从而导致稀缺资本的巨大浪费和公共品短缺。(二)政府职能转变不到位、公务员制度创新不足是政府职能服务供给不足的主要原因。一方面,由于政治体制改革滞后,政府职能没有发生根本性转变,新型的政企、政居(民)关系,即企业和居民向政府交纳税收、政府为企业和居民以及宏观经济运行提供优质服务的关 系还不到位。政府各职能部门仍用
11、计划经济那一套老方法和手段发号施令,而企业和居民特 别是国有企业及其职工对政府还有很强的依附性。另一方面,与市场经济相适应的公务员制 度还不健全,缺乏一套行之有效的公务员激励与约束机制;公务员素质普遍不高,缺乏必要 的现代市场经济及管理知识、科技知识、法律知识,不能有效地驾驭现代市场经济的运行。传统的命令依赖关系惯性和公务员素质不高,必然造成与市场经济相适应的有效职能服务严重 不足。 (三)政治上的成本收益核算、制度变迁的路径依赖以及政府有限理性是阻碍制度有效供给的决定性因素。11 在集权决策体制下,政府是制度供给的唯一主体。政府作为权利中心有 其独特的偏好,在进行制度供给时必然充分进行政治成
12、本收益的比较,既不能损害利益集团的利益,又不能突破既定的宪政秩序、危及社会稳定。因此,多重因素决定了制度的供给必 然是一个渐进的、缓慢的过程。21 制度变迁受初始条件的严格制约,有着强烈的路径依赖。转 轨期传统计划经济的路径依赖、20多年来制度变迁过程中的利益集团以及合和性的历史文化 传统,都不同程度地阻碍了新制度的供给。31 政府有限理性也制约了制度供给的速率。政府 并非全能的,对某些客观经济规律及其制度变化规律认识不足和制度知识积累不够,决定了政府在“重新签约”过程中对新制度必定有一个重新认识学习的过程,学习能力的高低也制 约着新制度产生的速率。三、治理公共品有效供给不足的对策建议(一)加
13、大基础产业和基础设施投资力度,增加公共产品有效供给。一方面,政府要运用22积极的财政政策,加大城市基础设施交通、电力和环境保护的投入;另一方面,要尽快地适 度开放一些基础产业和基础设施领域,引进国内外资本投资促进竞争,从而有效降低公共产 品生产成本,提高服务质量水平。(二)推进政治体制改革,要依据大社会、 小政府的原则推进政府机构改革以及职能转变,努力建设一支高效、精简、廉洁的公务员队伍;同时要建立一整套完善的公务员激励与约束 机制,促使公务员提高服务水平。(三)要积极创造条件,尽可能减少路径依赖,把短期的和长期的政治成本收益分析结合起来,突破利益集团障碍,加快政府创新制度的步伐。(1)政府应
14、实行宽松的所有制政策,消除所有制歧视,并对非国有经济实行严格的财产保护制度。(2)加快银行与投融资体制改革, 适当设立与发展非国有银行,为民间投资提供有效的资金供给,提高我国资金的利用效率。 (3)积极推进市场制度建设,构建完备法律体系和市场规则;破除市场交易仲裁与商品质量监督权威部门的“黑箱操作”,消除市场中“劣品驱逐良品”的逆向选择的制度诱因;建立以 “信用”为核心的市场价值观体系,促进市场有序运行。(4)在借鉴西方发达国家结构调整中制度创新的经验基础上,构建有中国特色的产业援助计划、重点产业快速折旧制度和兼并法 律法规,打破存量资产刚性结构,加快结构调整步伐。(5)进一步改革城乡户籍隔离
15、制度、城 乡就业制度以及社会保障制度;建立劳动力和科技人员以及企业家的“高速公路”流转制度, 提高他们的人力资本含量以及产业转移能力。(6)全面审视消费政策,改革现行消费体制,尽 快形成我国经济发展水平相适应的消费体制。 总的原则是:将市场竞争引入生产和服务业,简化政府对消费产品的管理程序,取消保护价格和调整价格体系,更新消费观念,减少限制,目 前特别要鼓励和发展消费信贷等。参考文献:刘诗白:论经济过剩运行,宏观经济研究1999年第4期。丁永平等:对我国目前有效供给不足问题的思考,甘肃社会科学2000年第5期。杨来科:低水平生产过剩的结构根源及其对策,求是学刊2001年第1期。魏杰等:发展公共产品、刺激市场需求,金融与经济1997年第7期。(作者单位:武汉大学商学院)32
