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1、集体土地上房屋征收与补偿法律实务(2016-04-27) 一、集体土地上房屋征收与补偿的法律依据严重不足物权法第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收 集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。然而，截至目前，却鲜有法律对集体 土地房屋征收与补偿作出了专门而详细的规定。唯一的土地管理法并未就此作出独立 程序规定，只是简单要求在征收集体土地时，将房屋作为附着物一并征收。因此，我国集 体土地上房屋征收与补偿的现状是法律空白区过大。二、集体土地上房屋征收的基本制度1、法律依据宪法第十条、 土地管理法第二条规定，国家为公共利益需要，可以依照法律规定对 土地予以征收并予以
2、补偿。因此集体土地的征收离不开公共利益需要。但是土地管理法 中集体土地上房屋征收并无独立程序，而是在征收集体土地时，遵循房随地走的原则， 将房屋作为地上附着物一并征收。2、职责与职权根据土地管理法第 45 条规定，征收集体土地应由省级人民政府批准。基本农田、基本 农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的由国务院批准。征收前款规 定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务 院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、 直辖市人民政府在征地批准权限内
3、批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行 办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照该规定权限的规定另行办理征地审批。另外，依照土地管理法及其实施条例的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收 土地所在地的市、县人民政府组织实施。具体包括：审核土地征收方案并向有批准权的人 民政府报批，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积及征地补偿标准、 农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡、村予以公告。对 补偿标准争议进行协调，支付征收土地的各项费用。此外，土地行政管理部门在集体土地 征收过程中也要承担一定责任。包括，审查建设用地申请书，办理土地补偿登记，会同
4、有 关部门拟定征地补偿、安置方案并在被征收土地所在地乡、村予以公告和听取意见，组织 实施经批准的征地补偿、安置方案。3、集体土地上房屋征收补偿（1）补偿原则土地管理法实行的是适当补偿原则，即需要安置的农民保持原有的生活水平。但也有 限制，即不得超过前三年平均产值的三十倍。不过， 物权法颁布以后，开始适用足额补偿原则。（2）补偿方式土地管理法47 条确定了实物安置和货币补偿，在实践中，实物安置为主，货币补偿为 辅。城中村土地征收中，货币补偿为主，实物安置为辅。（3）补偿标准土地管理法47 条第四款，通过授权方式，由省、直辖市、自治区制定征收集体土地的 补偿标准。但补偿标准并不完全一致，主要区别在
5、于对宅基地使用权是否考虑补偿。一种情况是以被拆迁房屋建设投入的费用作为计价基础。另一种情况主要参考城市房屋拆迁制度，将对集体土地上房屋征收视为国有土地上房屋征 收，将区位价和房屋重置价格之和作为被拆迁房屋货币补偿价格。第三种情况就是笔者在辽宁省桓仁县遇到的，只是计算房屋底基占用的土地面积，而不计 算院落面积。（4）补偿对象土地管理法实施条例26 条规定，地上附着物补偿归地上附着物的所有者所有。土地补 偿费归集体经济组织所有，安置补助费归集体经济组织成员所有。但是辽宁省人民政府 实施征地片区综合地价标准的通知规定，征收农民家庭承包土地的，土地补偿费 80%归 被征地农户。三、集体土地上房屋征收补
6、偿的基本程序1、建设项目确定具体建设项目由发展改革部门审批。但在进行可行性研究时要由土地管理部门根据土 地利用总 体规划、土地年度利用计划和建设用地标准，对建设项目进行审查，提出建设用 地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门的建设项目用地预审报 告。土地征收申请、审查建设单位持建设项目批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设项目用地申 请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征 用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案） ，经市、县人民政府审 核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农
7、用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在 批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政 府在批准农用地转用方案时一并批准） 。3、批准征收土地省级以上人民政府根据权限，做出批准征收土地的决定。此前需先办理农用地转为建 设用地的审批。4、征收土地公告征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将 批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安 置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇） 、村予以公告。 被征收 土地所在地的市、县人民政府应当
8、在收到征收土地方案批准文件之日起 10 个工作日内进行 征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。未依法进行征收土地 公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒 绝办理征地补偿登记手续。5、征地补偿登记 被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告 指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。6、拟定征地补偿安置方案并公告市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征 地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集 体经济组织和农民的意见。有关
9、市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准 的征收土地方案，在征收土地公告之日起 45 日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征 地补偿、安置方案并予以公告。 征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、 面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；(二)土地补偿费的 标准、数额、支付对象和支付方式；(三)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式； (四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；(五)农业人员的具体安置途径；(六)其他有 关征地补偿、安置的具体措施。 未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体 经济组织、农村
10、村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手 续。7、听取意见市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征 地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民 政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调； 协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案 的实施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的 或者要求举行听证会的，应当在征地
11、补偿、安置方案公告之日起 10 个工作日内向有关市、 县人民政府土地行政主管部门提出。有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征 地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当 事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、 法规和批准的征收土地方案进行修改。8、市县人民政府批准征地补偿方案 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征 地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集 体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人
12、民 政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调； 协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案 的实施。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府 审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况， 举行听证会的，还应当附具听证笔录。 9、补偿标准争议的协调和裁决 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征 地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的（镇） 、村予以公告，听取被征用土地的农村集 体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、
13、县人民政府批准后，由市、县人民 政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调； 协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案 的实施。10、支付征地各项费用征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3 个月内全额支付。有关 市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织 后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政 主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组 织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其
14、他权利人查询和监督。11、被征地人交出土地或者土地管理部门责令交出土地违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地 行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。四、集体土地上房屋征收司法审查的主要问题（一）受案范围1、国务院或者省级人民政府以外的机关做出的批准征地决定土地管理法78 条第一款规定的非法批准征收土地的情形主要包括：（1）无权批准； （2）越权批准；（3）不按照土地利用规划确定的用途批地；（4）违反法定程序批地。因此，超越职权或者权限，非法批准征收土地的行为，属于行政诉讼法受案范围。但国务院和省级人民政府做出的批准征地的决定不属于行
15、政诉讼受案范围。最高法院在其 （2005）行他字第 23 号关于适用行政复议法第 30 条第二款有关问题的答复 中， 认为行政复议法第三十条第二款规定的最终裁决应该包括两种情形：一是国务院 或者省级政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定。二是省级政府确认自然资源 的所有权或者使用权的行政复议决定。该答复通过对最终裁决的范围进行扩张性解释， 将省级人民政府作出的征收土地的行为排除在行政诉讼受案范围之外。2、占用农村集体土地上房屋的行政事实行为依照土地管理法76 条规定非法占用土地包括以下三种情况：（1）未经批准； （2）采取欺骗手段骗取批准；（3）超过批准数量占用土地。上述情况下，行政机关
16、自己 占用土地，才属于行政诉讼受案范围。3、征地公告和经市、县政府批准的征地补偿方案对于征收土地的决定、征地补偿方案进行公告，是土地征收的法定程序，在征地执法 中统称两公告 。从及时化解行政纠纷的角度看，在两公告时就赋予了行政相对人诉 权，便于在矛盾产生的萌芽阶段就及时发现和纠正违法行政，促进征地行政争议在矛盾激 化前化解，有利于对土地资源和农民合法权益进行保护。征地补偿方案公告与征地公告在性质上有所不同。相对人认为征收土地的公告在主体上、 程序上、内容上不符合法律规定的，完全可以提起行政诉讼，请求法院确认其违法；如果 认为公告内容与征地批准决定不符，也可以提起行政诉讼。依照土地管理法第二十五 条规定，土地部门根据土地征收方案，会同有关部门拟定征地方案、补偿方案，在被征收 土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征收土地的集体经济组织和农民的意见。征地补 偿、安置方案报市县人民政府批准后，由土地部门组织实施。因此征地补偿安置方案公告， 就是把征地补偿安置方案的初步意向告知被征收人听取
