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1、23中 国 土 地中国国家风景名胜区,是具有突出美学、 科学与历史文化价值,以自然景观为主,融人文景观为一体,有国家典型性、代表性的特殊地域。风景名胜区的土地,不仅是风景名胜资源和环境的载体和基础,而且还与其所支撑的地上附着物一起构成极为珍贵的自然与文化景观。千姿百态、各具特色的风景资源的形成,依赖于长期的、 特殊的社会及自然生态环境和历史文化积淀。因此,风景名胜资源是不可再生的资源,一旦毁损,无法弥补。也正因为此,风景名胜区才成为吸引人们游览、 审美及从事科研、 教育、 文化艺术等活动所向往的场所。黄山风景名胜区,素以奇松、 怪石、云海、 温泉“四绝” 著称于世,具奇、 伟、幻、 险的自然景
2、观,有 “人间仙境” 之誉,是我国国家级重点风景名胜区,于1990 年12月,被联合国教科文组织列入世界 自然与文化遗产保护名录。风景名胜资 源这种特殊的表像与内涵,决定了其在国土资源中的特殊地位。目前,我国的 国家风景名胜区范围仅为国土面积的1 %强,当之无愧是国之瑰宝,是全人类 的共同财富。用可持续发展战略来指导风 景名胜区土地资源的保护、 利用和 开发保护风景名胜土地资源,是各级土地管 理部门特别是风景名胜区土地管理部门 的重大职责。必须牢固树立保护第一的指导思想,在保护的前提下,合理地利用 和适度开发。当前,在我国经济体制改革不断深化,由计划体制向市场体制转 轨的过程中,风景名胜区也从
3、接待型转 向经营型,步入 “自负盈亏、 自我发展” 的 市场经济之路。更需要我们结合风景名胜区的环境容量,有节制地发展旅游业 和建设相应的配套服务设施。仅仅以增 加旅游经济收入为目的而不注重土地资 源的保护,以至于牺牲可持续发展生态 境域的土地资源来发展旅游事业,这样的开发利用是不可取的。因此,为促进 风景名胜区旅游事业的健康发展,就必 须把土地管理和其他各项事业有机结合 起来,以可持续发展战略思想来指导生 态境域的综合保护。11 全面详实地调查风景名胜区的 土地资源状况 如何保护好风景名胜区的自然与文 化景观资源,我们在黄山管理工作的实土 地 保 护 与 管 理 以 黄 山 风 景 区 为
4、例黄山风景区管理委员会规划土地管理局梅一峰汪诚风 景 名 胜 区理论探讨 1995-2004 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.24中 国 土 地践中感觉到:首先必须全面地、 详实地调 查风景名胜区的土地资源。在实际操作中,抓好以土地资源的数量、 权属、 分布 等利用状况为主的土地利用现状调查和 以调查地形、 土壤、 气候、 植被、 水文及社 会经济因素为内容的土地质量性状调 查,分清哪些是开发土地,哪些是待定用途土地,哪些是旅游基础设施用地,哪些 是林地等,为编制黄山风景区土地利用 规划打下基础。 经过初
5、步调查,黄山风景区土地资 源,主要表现在以下几个方面: 黄山风景名胜区内,主要是山地、 林地、 植被、 水域(溪流、 瀑布、 潭)、 建筑、 园林、 遗址和冰川遗迹等,可利用的土地 面积十分有限,土地资源尤为珍贵。 黄山风景名胜区的土地大多为风景名胜资源的载体和优美的风景名胜环 境。通过构成自然风景的基本要素和自 然界的巧妙组合,形成优美的自然风景 环境和景象,使人们通过视觉、 听觉、 嗅 觉和触觉等生理和心理过程,产生种种想象、 理念和美感,获得精神和物质的享 受,是典型的山岳风景名胜区。 黄山风景名胜区的土地后备资源 不足,少数不合理的开发活动,已造成一 定程度的破坏。21 区别现有土地资
6、源利用状况,分 类采取相应措施 对已开发的土地,应尽量提高土 地的利用率和使用的质量,同时加强跟 踪管理,确保景观生态环境不受破坏,充分发挥其环境和旅游效益。 对待定用途的土地,应十分慎重 地比较选择,编制土地利用规划后加以 开发利用。若盲目开发利用,将会造成 风景名胜资源的浪费和枯竭。因此,对待定用途的土地,宁可不用,也要保持其 自然性和完整性。 对利用价值不高的土地,可放弃 不用,或从根本上改变利用方式。 对保存完好的未开发利用的土地,要十分谨慎地加以保护,不得随意开 发和利用。绝对保护地段的原始土地,其空间范围内和周围的环境,绝不允许 任何人工增减和破坏,应继续完整地保 持其自然生态。
7、严 格 实 施 风 景 名 胜 区 的 总 体 规 划,节 约 土 地,用 好 土 地 实践证明,要把风景名胜区的土地资源保护好,管理好,首先必须规划好。 风景名胜区的总体规划,是其一定时期 内的发展目标,是对风景名胜区可持续 发展生态境域实行保护、管理及各项事 业发展与建设的依据及指导性文件。抓好了规划管理,实际上也就抓住了土地 管理的关键。11 从严控制建设规模,建筑服从环 境 根据发展需要,从严控制建设规模,可建可不建的一律不建。建起来的设施 都是必需的,而且是能充分发挥效益 的。风景名胜区的建筑应当体现与环境 的协调统一。 “藏而不露,露则生辉”,建 设不夺景,色彩宜淡不宜浓,宜成组群
8、,不宜大体量。对每个建筑方案都应经专 家进行评审和论证,使建筑依山就势,与环境相适。当建筑与环境相冲突时,建 筑应服从环境,让位于环境。21 对现有建筑进行整体改造 黄山风景名胜区总体规划实施前, 建设基本上是无序的,占用了大量的土地资源。总规编制实施后,我们按规划 要求,对原有建筑进行整体改造。在满 足使用功能的前提下,最大限度地压缩 建筑占地面积,最终为实施 “山上游、 山 下住”的构想打下基础。黄山风景区到1998年底,全山共有接待床位约5000 张,其中标准间1200余间,普通床位2600张,与1986年相比,床位总数减少 了30 % ,标准间增加了210 % ,普通床位 减少了60
9、%。31 将非必需的生活和生产设施逐 步迁出风景名胜区,把珍贵的土地资源 留给游客 游客到风景名胜区游览,如果眼前 呈现大量的生活和生产设施等,势必会产生厌恶感,同时也大煞风景。因此, 有必要把历史遗留的部分生活和生产设理论探讨 1995-2004 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.25中 国 土 地施迁出风景名胜区,恢复其本来的面 目。黄山风景名胜区在这方面有成功的做法,先后迁出了小学、 汽车站、 个体贸 易市场,耗资1000余万元整体下迁了温 泉景区服务队60余户居民,拆除一大批 影响景观的建筑、存在防
10、火安全隐患的 临时建筑,并对拆除后的环境,进行整治,覆土绿化,恢复植被,不建任何设 施。这样做,虽然短期内会影响旅游的 经济效益,但从长远看,从黄山可持续发 展的生态效益看,不失为一明智之举。 随着条件的日益成熟,其他一些办公、 后勤服务设施还将陆续迁回景区。这样, 我们为广大游客提供了更多的享受风景 名胜区土地资源空间所带来的魅力,给 广大游客提供了更加安全、 舒适、 陶冶情 操的场所。41 富山富民,带动周边经济发展, 形成保护土地资源的合力风景名胜区土地资源的保护,不仅 需要我们自身加强管理,同时还需要周 边群众的大力支持与配合,让他们积极 地、自觉地参与。如何提高他们参与的 积极性?在
11、黄山,把景区为游客服务的部分运输、 抬轿、 挑包、 经营旅游纪念品等 活动,有组织地让利于周边群众,帮助他 们解决劳动就业,让他们切实感到 “山兴 我富、 山衰我穷” 。这样周边群众得到了 经济实惠,调动了他们保护土地资源的积极性,爱山、 护山成为自觉的行为,形 成了黄山风景名胜区土地资源整体保护 的合力。51 从严管理,依法治山 风景名胜区的土地保护,必须加强宣传力度,从严管理,实行依法治山,严 格贯彻执行 土地管理法 、风景名胜区管理暂行条例,以及其他有关法规。对 那些竞相侵占风景名胜区的土地资源进 行违法建设的,要依法查处,决不手软, 发现一起,要查处一起,不能仅仅以罚款 的形式,而要坚
12、决予以拆除,把违法建设活动消灭在萌芽状态。在执法过程中, 除要建立一支过硬的执法队伍外,还需 要司法等部门的支持与配合。执法要 严,违法必究。这样,才能使风景名胜区 的土地管理事业真正走上法制轨道。对那些重大的侵占风景名胜区的土地案 件,要依据有关法律,追究当事人的刑事 责任。(本文编辑/张传玖)(上接第17页)地监察机构与规划管理、建设用地管理、 地籍管理、 土地使用权出 让管理、基本农田保护等机构之间相互配合、 相互制约的机制,共同做好土地执 法监察工作,保证土地管理部门内部各 职能机构依法行政。基本上做到: 建立农地转用、土地征用和建设 用地供应审批和地价确认的会审制度,土地监察机构应当
13、参与会审,在会审中 做好合法性审查的工作。 用地审批后,建设用地管理机构 要将情况书面告知土地监察机构。 地籍管理机构在办理土地权属登记中发现土地违法情况时,应当及时通 知土地监察机构查处。 没有土地监察机构的查处意见, 不得为违法占地的单位和个人办理用地 审批和权属登记手续。41 强化执法手段,加大执法监察力 度 新的 土地管理法 在执法手段方面 作了较大的修订,强化了土地管理部门 的执法职能,赋予了土地行政主管部门在履行监督检查职责时的调查权、制止 权等权利,确立了处分建议权、 直接处分 权制度。 上述权利,由土地行政主管部门的土地执法监察局独立行使,可从根本 上解决执法手段软弱的问题。
14、加大土地执法监察力度,依法查处 各类土地违法案件。 要把非法占用耕地、 非法转让土地和越权批地作为查处和打击的重点,做到依法、 及时和准确地查处 土地违法案件。认真执行土地巡回检查 制度,力争到2002年,对当年发生的土 地违法行为发现率、 结案率均达到98 % 以上。继续加强与公安、 法院、 检察院、 纪 检监察等部门的联系与合作,开展多种 形式的联合执法活动,加大土地监察的 力度。51 充分发挥社会监督、 舆论监督和人民群众监督的作用 继续巩固和发展基层土地监察网 络,要进一步完善土地监察员和信息员 的工作制度,做到乡(镇、 街道)有监察 员,村组(居委会)有信息员,并设立不同形式的监督电
15、话、 信箱,接受人民群众的 咨询、 投诉和举报。 建立和完善特邀土地监察专员制度。 要建立制度,定期邀请土地监察专员 参与土地执法监察工作并对有关问题开 展调研,广泛听取意见和建议。 发挥报刊、 电视、 广播等新闻媒体的 舆论监督作用。各级土地管理部门要进一步加强与新闻机构的联系与合作,对 重大土地违法案件,要通过新闻媒介公 开曝光。61 开展创建“土地执法模范县”和 “土地管理模范乡镇” 活动2000年以前,要开展好创建“土地 执法模范县” 活动试点,在不断总结经验 的基础上,逐步推广。2000年全部展开, 到2002年,力争全省60 %的县(市)达 到 “土地执法模范县” 的标准。继续开展“土地管理模范乡镇”活 动,到2002年,力争全省70 %以上的乡(镇)达到 “土地管理模范乡镇” 的标准。(本文编辑/张晏)理论探讨 1995-2004 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.
