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1、基层环境行政执法困境及对策分析西安市高陵县环境保护局 药静岚随着经济的高速发展, 投资的速度迅速增长和能源需求的上升, 以及高能耗、高排放的增加, 环境问题日益严重，众多城市附近区县的工业化速度也在飞速增长，由于基层环境行政执法工作长期处于人员少，管理混乱等状态加之其他诸多因素的影响，导致基层环境执法工作无法很好的适应社会发展现状，使许多环境违法行为得不到及时纠正,一些环境管理制度未能很好地落实。基层环境行政执法是环境执法体系的基础,是落实各项管理制度和环境法律、法规的重要手段。如何加大基层环境执法力度是摆在我们面前的一项重要任务。本文对环境执法存在的问题原因进行剖析,提出了一些对策建议。针对
2、这些问题采取相应的对策, 是环保工作发展的必然。一、基层环保执法工作中遇到的问题1、消极、消极执执法、法、执执法不到位的法不到位的现现象在一些地方象在一些地方严严重存在重存在在一些地方的环境监察队伍对群众反映的环境污染问题熟视无睹、不闻不问,群众意见很大,以至于越级上访者有增无减。一些地方放松日常监管,依赖专项行动,经常性的工作靠突击抓,工作陷入被动。2、缺少技、缺少技术规术规范范依法行政讲究的是科学执法、规范执法。然而,当前在现场执法过程中,对某一行为施行多种行政方式的屡见不鲜。如:建筑工地噪声的超标排污费征收,有的县只征收夜间的,有的县白天、夜间都征收。而且存在有的执法人员对企业所使用的环
3、保设施处理工艺不了解，以至于到企业闹笑话的现象。3、行政、行政处罚处罚不不规规范范基层工作较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题。遇到上级领导打招呼、批条子时,往往采取大事化小、小事化了的办法。而行政处罚不经集体讨论决定,行政复议不经复议小组核审,仅只少数领导说了算的情况,时有发生。另外,处罚委托程序不完善。4、 、环环境境执执法法队队伍素伍素质质仍需仍需进进一步提高一步提高以情代法、以罚代法的现象较为普遍,吃拿卡要、随意收费、包庇袒护环境违法行为,甚至为企业通风报信、串通违法等问题依然存在,一些地方环境监察部门已经发生违反党风廉政建设的典型案件。5、企、企业业游游击战术击战术逃避逃避执执法法目
4、前, 各地都在大力发展个体私营经济, 而个体私营经济多数规模小, 以租赁闲置厂房和旧房屋生产经营为主, 灵活多变, 隐蔽性强,再加之县级环境保护行政主管部门在乡镇没有延伸机构, 很难及时掌握个体私营企业的发展状况。一旦发现前往检查, 并按规定的程序执法, 还未到强制执行阶段, 企业已不复存在, 法人或业主也许改头换面另起炉灶。6、建、建设项设项目目环环境保境保护违护违章章处罚处罚幅度幅度过过大大, 执执法尺度法尺度难难以以掌握掌握建设项目环境保护管理条例规定的违章处罚金额为10 万元以下。但目前的个体私营企业违法较多,而他们的规模不大, 污染又不太严重, 多数完全可以进行现场处罚予以教育, 但
5、尺度难以掌握。就是执行一般程序的处罚, 由于按法律条款规定的处罚金额幅度太大,执法过程中会遇到很多困难，也容易让思想素质差的执法人员在执法过程中犯错误。二、问题产生的原因二、问题产生的原因1、 、历历史原因。史原因。我国长期处于封建专制社会和“人治”思想影响下，全社会还没有真正树立“法律至上”意识和法律的权威，崇尚法律的社会氛围不浓。2、社会原因、社会原因市场经济是法治经济，要求政府是法治政府、责任政府、有限政府、公开政府、诚信政府、服务政府，但政府职能还没有完全转变到位，在不同程度上影响到行政执法工作。3、 、环环境法制境法制观观念淡薄和念淡薄和环环保法律法保法律法规规不完善不完善一些地方或
6、单位领导环境法制观念淡薄,为了本地区、本部门利益、不惜以牺牲环境为代价来换取局部的眼前利益,认为环保部门进行监督管理就是想收点钱,没有什么用。另外,我国一些环境保护法律法规不完善,原则性规定得多,实际操作性差,有些法律法规还相互交叉,在一定程度上影响了环境执法。在管理体制上各部门谁都有责,但谁都不负责,互相扯皮,法律法规落不到实处。4、 、环环境境执执法机制不健全法机制不健全,环环境境执执法程序不完善法程序不完善环境执法本身既是执法过程,也是一个环保技术的应用过程,需要环境监测来判断,环境监理来调查,环境法制来处理,环境稽查来执行。但在实际中,基层环保系统机构不健全,又没有明确职责,没有行政执
7、法责任制,干错了不追究,不干也不追究。环境执法制度不完善,执法程序不规范,各个必须环节不能很好的结合起来,有的地方甚至存在环节缺失的问题，造成环境执法严重不符合要求。三、对基层环保执法的几点建议1 1、加加强环强环境境执执法人法人员员管理水平管理水平,提高提高环环境境执执法人法人员员素素质质加大基层执法人员的培训力度,培训目标不能仅仅锁定在执法人员对法条的熟悉程度，应该针对环境执法中的各个重要环节进行培训，使环境执法人员了解重要污染物指标环境监测的基本方法、国家污染物排放标准、环境保护处理设施的基本原理等等，要建成一支有技术力量的环境执法队伍。2、改善、改善环环保保执执法手段和方式法手段和方式
8、在市场经济条件下，政府职能发生了转变，由传统的环保行政手段直接变为综合运用经济、法律等杠杆进行宏观调控。这要求我们转变观念，探讨新的方法和手段，完善行政执法。考核区县辖区内主要河流断面水质，污染物指标超出国家污染物排放标准的要从地方政府扣缴资金，这种方法从一定程度上加大了地方政府环境保护方面的压力，但是毕竟扣缴的金额在地方全年的财政收入中所占比例甚小，也不排除有的政府为了经济利益顶风而上，要遏制这种情况就要强化问责机制，针对超标源头要层层分解，对企业法人及县级部门领导要严厉问责，该停职的就停职，避免进入“地方政府不断交钱，上级政府不断收钱”的怪圈。3、 、严查恶严查恶意意违违法，完善法，完善执
9、执法程序法程序基层环保执法应把精力更多地集中到监管、查处恶意违法上来。企业能够运转污染治理设施、自觉治理污染就很不错了，对于企业由于技术问题、管理问题偶尔出现的超标，不应作为当前查处的重点。一年有一次超标就定为违法企业、就重罚，这样执法并没有抓住当前违法的重点。查处违法排污要找重点突破，着重查处那些造成大量污染，主观故意的恶意违法行为。这些恶意违法行为包括：媒体曝光的污染企业私设暗管偷排的、白天不排晚上排的；建设项目未批先建、批小建大，有的等建成之后再去补办手续的；在监管中搞监测的假数据、修改原始监测记录的；一些企业对执法人员到现场执法检查采取暴力抗法、阻挠干扰执法的；生产、销售、转移、进口不
10、符合产业政策的设备的等等。在执法中，基层环保部门会更多关注执法是不是合法，引用法律条文对不对，但往往对执法程序重视不够，要严格执法程序，其中，调查、取证、告知等每个环节都要做细，同时，还要听取被处罚人的陈述，对一些重大案件要举行听证，特别是处理决定一定要集体决定，在执法程序上，还应该及时将处理决定送达被处罚单位，并且要允许他们复议、申诉，这是保证执法公正的一个重要环节。4、 、强强化化环环境境执执法法监监督，鼓励成立督，鼓励成立环环保保 NGO 加强环境行政执法监督，首先要形成一个完整的监督体系，群众监督、舆论监督、党委监督、团体监督、内部监督、司法监督等要非常完善，相得益彰。要为社会各种监督
11、提供方便的渠道，比如理顺相应的机制，健全对话、举报渠道，完善环保行政诉讼、环保非诉执行审查制度等。此外对监督中出现的问题要及时解决，给监督着一个满意的答复。这样，监督机制才能发挥作用。而且要强化各种监督的功能，特别是强化内部监督，制定严格的环境执法审查、考核程序，保证环保行为的公开化，合法化。环保 NGO 就是一种环保社会组织，其与政府应当是合作关系，NGO 通过活动和项目，促进公民参与环保，协助政府治理环境，包括提供信息、反映情况、提出方案等，同时政府也是被监督对象。NGO 的影响不是权利和金钱，而是靠人气和信息，所以 NGO 的活动，参与的人越多越好，报道得越多越好。环保 NGO 可以在提高全民环保意识的基础上，各方配合、发动全民积极参与环境执法活动。环境执法和公民参与形成一股强大合力，致使整体效应出现。真正在社会形成“保护环境人人有责”的良好氛围。 总之，环境保护是一个系统工程，既不是单靠环保行政职能部门的力量，也不是单靠人民法院就能实现的。他是一个系统的工程，必须针对实际情况，采取多管齐下的方针，综合运用各种行政、司法等多种手段才能取得成效，而不是单纯的采取某种或某几种方法就能解决问题，这在今后在实践中一定要予以正视。
