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1、74小城镇建设New Countryside Development 新农村建设闫有喜 徐 放摘要：在对浙江省现状农村住宅用地分析的基础上，以衢州市衢江区后溪镇前林村的规划设计为例，基于浙江省山区村庄规划的两种模式旧村改造和异地新建，通过节地型农村住宅规划技术的构建与实践，形成切实可行的节地措施，从而促进农村住宅建设的可持续发展。我国耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。人均耕地只有1.4亩，不到世界平均水平的40%。优质耕地少，后备资源严重不足，土地垦殖率和复种指数已处于世界较高水平，补充耕地和提高耕地利用程度的潜力十分有限。我们面临的人地矛盾，是世界上最尖锐、最突
2、出的。更为严峻的是，有限的耕地资源还在不断减少，土地沙化、水土流失和城乡建设的粗放利用还在延续。1996年到2005年，全国耕地保有量从19.5亿亩减少到18.3亿亩。加之当前我国又正处于工业化、城镇化快速发展时期，随着经济社会发展和人口增加，城乡建设的飞速发展还不可避免要占用一部分土地及耕地，建设用地供需矛盾十分突出，节约土地成为我国城乡建设的必然选择。特别是我国人口稠密的东部地区，土地资源更为稀缺，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的土地利用新路子，是今后城乡建设必须长期坚持的一条根本方针。一、现状农村住宅建设用地问题分析在我国，长期以来受经济条件的限制，对
3、农村住宅规划建设不够重视，大多数农民建房从筹措资金开始，包括规划设计、施工组织等都是自发性的，缺乏必要的规划和管理，使村庄建设呈现出明显的自主性特点，有相当普遍的盲目性和无序性，占地多，土地浪费严重。以浙江省为例，据有关统计数字表明，2009年浙江省全省人均土地面积和耕地面积分别为3.09亩和0.56亩，和全国进行纵向比较，仅为全国人均拥有量的28.76%和40.93%，土地和耕地拥有量偏少。根据发展预测，未来五年浙江省仍需新增建设用地150万亩以上。这些数字表明，浙江省土地资源尤为稀缺，城乡建设用地供需矛盾非常突出。而在农村住宅建设中，浙江省在1996年到2006年10年间，农村宅基地面积从
4、35.7万公倾增加到36.9万公倾，增幅达3.36%（1996年，浙江省城市化水平32.8%，农村居民点面积35.7万公顷，人均用地122平方米；到2000年城市化水平上升到49%，农村居民点面积反而上升到36.1万公顷，人均用地达到147平方米；2006年城市化水平上升到56%，农村居民点面积进一步上升到36.9万公顷，人均用地高达165平方米）。每年将有0.12亿平方米的土地用于农村住宅建设，而由于土地的粗放利用、浪费现象严重，农村住宅建设用地使用率不高，仅有的耕地面积锐减。这些问题在浙江省山区农村则表现得更加突出，由于浙江省山区多以山地林地为主，适宜耕种土地十分有限，加之山区农村经济欠发
5、达，村庄建设更新速度慢，规划不到位，设计不合理，村庄分布散乱，土地浪费更加严重。目前，全省户均农村宅基地的超标现象普遍且超标幅度大，其中宅基地的闲置、一户多宅和户宅基地实际使用面积过大是主要原因。二、农村住宅节地规划技术构建为全面推进新时期社会主义新农村工作，加快农村现代化步伐，浙江省委省政府组织实施“千村示范、万村整治”工程。在近年的村庄整治中，经过各级政府与当地群众的不断努力，针对山地丘陵地带村庄整治，坚持从实际出发，围绕提高农民生活水平和改善村居环境这一核心，开展示范村整治，坚持实事求是、因地制宜、讲求实效、让农民得实惠的原则，着力发展山区特色生态经济，建设绿色生态环境，培育山区特色文化
6、，做到村庄整治与提高农民收入相结合，与提高农民生活质量相结合，逐步走出了具有山区特色的新农村建设村庄整治的新路子。（一）节地规划技术构建基础由于浙江省山区“人多地少”矛盾突出，如何节约耕地进行村庄整治，是进行村庄规划的重点。考虑到山区村庄在浙江省分布的广泛性，本项目选取浙江省衢州市为研究对象。因为衢州市作为浙江省西部的浙江省山区农村住宅节地规划技术的构建与应用75小城镇建设New Countryside Development经济欠发达地区，境内地形以山地丘陵（其中山地占49%，丘陵占36.4%）为主，农村人口占82%，经济总量不大，农民收入水平不高，城乡差距较大，发展水平整体偏低，山区村庄建
7、设用地偏紧。据此笔者对衢州市山区村庄现状进行了抽样调查，结果表明衢州市山区地势绵延起伏，山中林木丛生，山下江河纵横，处于山区的村庄大多依山傍水，自然景观得天独厚。但由于农民建房的随意性，现存村庄用地浪费，主要表现在以下几个方面：一是大多数山区村庄都存在空心村现象。由于大量新建户的外迁，旧村出现有房无人住的“空心村”，空心村不仅浪费土地资源，影响村庄景观，还阻碍了村庄规划的实施。二是现有老村建设布局杂乱、密度高（见图1），道路狭窄拥挤，村庄环境脏乱差现象严重；房屋破旧质量差，受山洪、山体滑坡等自然灾害的威胁性较大，自然村落多，村庄散乱，难以集中。三是山区村庄宅基地占地面积较大，户均农村宅基地占地
8、面积达130平方米以上，宅基地的闲置、一户多宅现象较为普遍。针对这些问题，笔者结合近期衢州市开展的村庄整治活动，对山区村庄建设创造性地展开一些规划方面的探索，重点围绕山区村庄所处地理位置的特殊性，充分挖掘山区村庄现存优势，对一些荒坡林地进行高效利用，与节约耕地问题形成互补，构成一种“依山靠山、以山补山”的山区村庄节地规划格局。（二）节地规划技术构建内容根据衢州市山区村庄现存特点和近几年村庄整治成果积累，针对山区村庄建设土地利用，经过总结分析，拟构建两种类型的山区村庄节地规划技术，用以指导山区村庄整治规划实践。一是基于旧村改造，在压缩内存用地和宅基地旧址复垦上求突破。利用现有条件，整合各方资源，
9、统筹考虑经济发展水平和农民承受能力，实行小拆迁、大改造，按照“腾出耕地、整合自然村、建设中心村、保护和培育特色村”的要求进行节地规划，探索“用闲腾耕、用劣腾耕”的规划技术即将旧村庄内现存的闲置地、劣质地充分利用，拆除“空心村”，清理闲置地，腾出耕地用于复垦。积极引导农民按规划集中建设住宅，压缩村庄内部占地面积，节约和保护耕地及其它自然资源，加强宅基地旧址复垦，增加农业用地。二是基于异地新建，在缩小宅基地用地标准和荒坡林地的利用上求突破。结合山区库区贫困群众异地脱贫、地质灾害受灾户灾后重建，实行异地搬迁。规划时按照缩小宅基地用地标准、利用荒地、统一配套、统一建设的要求，探索“上山进林、上坡入林”
10、的规划技术即将村庄规划建设在低山缓坡地带的一些荒山林地内，建设用地坚持不用和少用耕地。村庄布局坚持依山就势、相对集中，村庄定位坚持因地制宜、分类指导。三、农村住宅节地规划技术应用实践根据理论构建的山区村庄规划技术，我们选择了一个比较有代表性（既有旧村改造的内容又有异地新建的内容）的村子前林村，进行规划技术的应用实践。截至目前，村庄规划已全部完成（见图2），并提请村民代表会议审议通过，进入规划实施阶段。由于要落实闲置用房拆迁问题，进度较慢，但道路等基础设施工程基本完工。在规划实施中，通过加强资金、政策和资源整合，有效解决了因落实规划而使搬迁户致贫的问题：一是搞好项目整合，加强政府投资。对浙江省现
11、有下山脱贫、危旧房改造、地质灾害避险搬迁、灾后重建、“千村示范万村整治”、“811”环境保护行动、千万农民饮用水、城乡供水一体化、万里清水河道等项目的财政专项资金进行整合，在县一级实行统筹使用，集中整治重点村，主要用于完善农村基础设施、公共设施和公共服务体系建设；二是抓住浙江省农村住房改造建设的机遇，利用省市政府对农村困难群众住房改造进行救助的投资图1 前林村土地利用现状图图2 前林村规划图76小城镇建设New Countryside Development 新农村建设（浙江省从2006年起就在全省开展农村困难群众住房救助试点工作，针对农村住房困难户实施住房改造救助，每户平均投资约1.65万元
12、），资助低保户和困难户的住房改造建设；三是针对异地新建的搬迁户按照“谁搬迁、谁受益”的原则，优先承包使用腾出的耕地，并采取免收承包费等办法进行激励；四是借助优越的山区自然环境资源，发展乡村旅游业，壮大村级集体经济实力，提高村民经济收入；五是深化投融资体制的改革，形成农民主体、政府和集体资助、金融支持的投融资机制。鼓励农民通过林权抵押贷款、联保贷款等形式筹措住房改造建设资金，稳妥推进农村住房抵押贷款试点，积极开展农村小额信贷服务，实行信贷优惠扶持。鼓励探索创新农村住房改造建设的投融资主体，激活民资、搞活农村资本市场，实行企业化、项目化运作。（一）现状背景前林村位于衢州市衢江区后溪镇，总人口366
13、人，面积9.68平方公里，由3个自然村组成，地处半山区，地势南高北低，白马溪纵贯全境，气候温和，雨量充沛。现状用地除了宅间小路、水塘、基本农田以外，主要由两类用地组成，即居住用地和沿主要道路布置的商住用地，人均宅基地用地132平方米。其中居住用地零星分布在村落，成点状分布，由于缺乏规划，村庄布局混乱，多年来建成的居住用房，布置无序、杂乱无章，存在大量连片或分散的闲置旧房和宅基地；村庄内部有些建筑年久失修，建筑破损严重，甚至还存在一些乱建、插建、自建的违章建筑，浪费了大量土地资源，村庄整体建筑风貌有待提高。（二）功能定位前林村地处丘陵地区，根据后溪镇总体规划与前林村的区位特征，前林村应具备相对的
14、独立性，又要突出其“可融性”，具备集居住、生态环境为一体的功能。在进行村庄规划时，坚持以“保护生态环境、节约集约用地、发展乡村旅游”三个理念为村庄发展的指导思想，将村庄打造成为旅游经济繁荣、乡村环境优美、服务设施配套、村民安居乐业的生态村落。（三）总体布局前林村的规划结构可以概括为“带状居住、环境相融”，即“一片、一轴、一带”。 一片：新区，位于整个规划地块的中心位置，在整个居住区块中处于主导地位，南北串联居住区，使得组团邻里中心通过绿色生态主轴互相联系，并且在大空间提供与南北的交通性道路相通的视线走廊；一轴：在整个村庄内，考虑农居点的带状分布，既保证良好的交通条件，又使得居住区内的道路更加通
15、畅。在创造适宜的居住条件外，考虑到安全性，选择串联式的道路交通组织，联系各自然村落的交通；一带：依托白马溪周边的优美环境，结合农家旅游，形成垂钓、戏水等游览项目，成为前林农家乐的特色旅游项目之一。（四）节地规划应用一是通过整合农村居民点，盘活存量土地，将原有多余的宅基地进行复垦，以增加有效耕地面积，有利于集约节约用地，缓解新增建设用地和耕地占补平衡的压力。规划在对村庄作了地形与民意调查后，对村内的历史建筑及新建建筑予以保留，考虑到节约集约利用土地，将老村中存在的空心村全部予以拆除，整顿一户多宅问题，清理闲置宅基地，利用村内空闲地安排农民建图3 迁建新区（下转89页）89小城镇建设Industr
16、y & Development现多元化、多层次与专业化的发展趋势，以构建和完善集聚区发展的艺术产业链，提升发展层次。（三）加强政策引导，提高管理水平 一方面，继续做好吸引艺术家的工作。制定引进人才与项目的优惠政策，加大对自由职业艺术家及企业项目的支持，为艺术家提供宽容的文化经济政策。同时，通过土地制度改革与创新解决艺术家的发展空间问题。继续鼓励集体土地流转，盘活闲置土地和厂房，为艺术家提供稳定的生活创作空间。另一方面，继续完善管理体制，加强宋庄艺术促进会和宋庄艺术家群落接待中心等民间机构的建设，为艺术家提供规范的组织和作品展示交易平台。发挥北京宋庄文化创意发展有限公司的作用，为宋庄文化创意产业的建设发展，整合市场资源，奠定产业基础，拓宽系统服务。除此，依托2009年开始建设的公共服务平台，为入驻企业项目提供创意培训、投资咨询等高水平服务。总之，通过政府引导，不断提高管理服务水平，引导文化创意产业有序集聚。参考文献：1王国华.文化创意产业集聚区经营理念探析以北京宋庄原创艺术与卡通产业集聚区为例N.北京联合大学学报(人文社会科学版),2009,5(24
