探索农村宅基地流转机制

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1、 1探索农村宅基地流转机制 推进新农村建设 北仑区政府办公室北仑区政府办公室 邱海国邱海国 农业、农村、农民问题的关键是农民，核心是农民富裕。党的十六届五中全会提出了加快建设社会主义新农村的要求， 其根本目的也在于加快农民富裕进程。 北仑作为经济相对发达的沿海开放地区， 加快农民富裕进程的根本途径是实现农民职业和空间的转移， 而转移的核心又在于农民手中要素能够自由流转。 目前农民手中的核心要素只有土地使用权和宅基地使用权，这两个核心权益又受到了严格限制。由此带来：一是妨碍农民职业和空间的转移。一是妨碍农民职业和空间的转移。土地使用权和宅基地不能流转， 就象一条绳索把农民牢牢束缚在农村， 使农民

2、辛苦挣钱所盖的房屋得不到合理转让， 失去了为创业发展筹集资金的有效手段。 二是农民享受不到优质的二是农民享受不到优质的城市资源。城市资源。目前城市集中了将近 90%的文化、医疗、教育、体育等优质的公益设施资源，而这些资源政府也无力全部覆盖农村，如果覆盖，也不利于资源的优化配置，不符合城市化发展的要求，因此农民不能充分享受到优质的社会公益资源。三是不符合高效社会建设的要三是不符合高效社会建设的要求。求。根据建设高效社会的要求，大部分人口特别是低收入人口进城是社会发展的必然趋势，将农民束缚在农村不符合这一趋势。因此，如何促进农村要素流转，加快农民职业和空间的转移已成为建设社会主义新农村必须探索的一

3、项重大课题。 一、国家限制农民土地使用权和农村宅基地流转的目的一、国家限制农民土地使用权和农村宅基地流转的目的 农民手中的土地使用权和宅基地使用权是农民维持其生活、 生产的一项重要权利。 长期以来，对这两种权利的流转，我国一直采取严格的限制或禁止规定，即将出台的物权法也基本排除了以自主自愿的市场交易进行农民土地使用权和宅基地使用权自由流转的适用空间。 根据参与立法的相关人士及有关学者的解释， 严格限制农民土地使用权和宅基地使用权的转让主要是基于如下的判断，就全国而言，中国的城市化还需要经历一个较长的过程，农村社会保障体系基本没有建立， 农民的土地使用权和宅基地在现阶段尚有较强的社会保障功能，是

4、维系几亿农民基本生存的权利，如果打破目前的分配制度，允许使用权转让，仅仅是满足了强势群体的利益诉求， 却会导致大批农民沦为流民并产生一些现阶段中国难以承受的后果。同时，城市也难以承受大批农村劳动力和人口的转移。因此，国家严格限制乃至禁止农民土地使用权和农村宅基地使用权转让， 体现了对处于中国社会底层的、 弱势的农民群体强烈的人文关怀和对我国农村现实环境、城市承载能力的充分考量。 二、我区实行农村宅基地流转的条件分析二、我区实行农村宅基地流转的条件分析 就全国而言， 在目前土地使用权和宅基地尚有较强社会保障功能的情况西下， 不宜全面放开。但从北仑的实际情况看，北仑经过二十多年的开发建设，经济社会

5、得到了快速发展，农民的生活水平得到了极大提高， 农村的社会保障体系逐步建立健全， 城乡差距逐步在缩小，土地使用权和宅基地的社会保障功能基本失去， 这为农民土地使用权和农村宅基地流转创造了有利条件： （一）农村劳动力就业结构发生根本变化。（一）农村劳动力就业结构发生根本变化。 据统计，北仑现有农村人口 24 万，随着北仑开发建设进程的不断加快，大批农村劳动PDF 文件使用 “pdfFactory Pro“ 试用版本创建 2力到城区或城镇就业居住， 农村劳动力的就业结构发生了根本变化。 突出表现在以下几个方面：一是被征地人员数量较大，且大部分都已脱离农业生产。据统计，截止 2006 年上半年底，全

6、区被征地农民已达到 12.8 万人，占农村总人口的 50%以上，这部分人员基本上已脱离了农业生产。二是农村劳动力主要从事了二、三产业。据统计，目前全区 24 万农村人口中， 处于劳动年龄段的 15 万左右， 在全区实现充分就业和不充分就业的农村 131540 劳动力中，在第一产业就业的只有 30683 人，占比为 23%；在第二产业就业的有 36507 人，占比为28%； 在第三产业就业有 64350 人，占比 49%。从上述统计可以看出，有将近 80%的农村劳动力已从事二、三产业，真正依赖土地生存的传统意义上的农民数量已经不多。三是农村人口流动频繁，农民进城的趋势不可阻挡。随着城市化步伐加快

7、，人员流动日益频繁，农民进城的趋势不可阻挡。据初步统计，目前我区有 5 万左右的农村人口在区外就业或居住，加之随着观念的进步，部分农村青年婚嫁后到城镇、城区购房。而且，全区 12.8 万名的被征地人员大多数都已通过拆迁安置的形式进入到城市或城镇的社区居住， 实际上农村居住的人口不多。 （二）我区农村社会保障体系已基本建立。（二）我区农村社会保障体系已基本建立。 近年来， 我区以被征地人员养老保障为核心， 逐步建立健全了覆盖全区农村的社会保障体系。在养老保障方面，我区参加被征地人员养老保障的共有 7.8 万余人，参加城镇职工养老保险的被征地人员有 1.7 万人，被征地人员中领取终生生活费的 30

8、00 余人，参加城镇职工养老保险的农业户口人员有 1 万余人， 全区共有 10 余万农村人口参加了各类养老保障 （不包括保障程度低的农保） 。 在医疗保障方面， 共有 5400 余人农村人口参加了城镇职工医疗保险， 有 22.7 万人参加了农村大病合作医疗保险， 全区共有 23 万农村人口享受了医疗保障待遇。从享受政府补助看，全区共有 34251 人享受被征地人员生活费补助待遇，1893 人享受农村计划生育家庭奖励扶助，有 1548 名农村低保对象、1264 名农村低收入对象享受政府补助待遇，农村五保对象集中供养率达到 91%。同时慈善救助、机关干部结对帮扶等活动深入实施。 （三）北仑城市已经

9、具备了吸纳大量农村劳动力的条件和能力。（三）北仑城市已经具备了吸纳大量农村劳动力的条件和能力。 一方面，随着我区城市化步伐的不断加快，城市的基础设施和功能日益完善，城市的承载能力也不断提高，已经具备吸纳大量的农村人口的条件和能力；另一方面，目前在北仑的外来务工人员达到了将近 30 万人，充分印证了北仑有足够的就业空间来吸纳农村富裕劳动力。 （四）“撤村建居”政策为农村宅基地流转提供了政策机遇。（四）“撤村建居”政策为农村宅基地流转提供了政策机遇。 为进一步打破城乡二元结构，加快农村向城市转变、农民向居民转变，市委办公厅、市政府办公厅于 2002 年 4 月出台了关于做好城区撤镇建街撤村建居工作

10、的意见 （甬党办200221 号） ，文件明确指出，城区范围内行政村符合下列条件之一的，应撤村建居：1、城市建成区内的“城中村”；2、因土地征用等原因被一次性整体搬迁的行政村；3、现有的集体耕地不足人均 0.2 亩（以常住农业人口计算）的行政村。撤村建居后，对原有行政村所有的农业户口人员，由公安部门统一办理“农转非”手续；撤村建居后，集体土地全部征为国有的，可实行一次性征用。征地款项原则上应一次性付清。依法征为国有的土地，在国家未安排使用前，可订立协议，允许由原村集体经济组织及其成员租用；撤村建居后，原经批准建造的属村集体的集体用房或农民私房的集体土地， 在集体土地转为国有后， 应给予房屋PD

11、F 文件使用 “pdfFactory Pro“ 试用版本创建 3所有权登记，发放房屋所有权证，同时办理国有土地使用权证。这一政策的出台，为我区探索农村宅基地流转机制提供了良好的政策机遇。 （五）我区“撤村建居”工作和农村经济合作社股份制改革为探索农民土地使用权和（五）我区“撤村建居”工作和农村经济合作社股份制改革为探索农民土地使用权和宅基地流转打下了良好的基础。宅基地流转打下了良好的基础。 根据市委、市政府的文件精神，我区结合实际，出台了关于推进撤村建（并）居改革工作的实施意见 ，对新碶、大碶、小港 6 个村实行了撤村建（并）社区。另据调查，全区还有 46 个村符合撤村建居条件。同时，为进一步

12、理顺村集体经济的管理体制，我区深入推进农村股份合作制改革， 并制订了关于加强农村股份经济合作社管理工作的意见， 加强农村股份经济合作社的收益分配和民主管理， 到 2006 年上半年底， 已累计有 99 个村实行了经济合作社股份制改革。这些都为突破农民土地使用权和农村宅基地流转奠定了良好的基础。 （六）我区经济的快速发展为农民土地使用权和农村宅基地流转提供了财力保障。（六）我区经济的快速发展为农民土地使用权和农村宅基地流转提供了财力保障。 农民土地使用权和农村宅基地流转机制改革需要相关政策的配套，都涉及财力保障问题。我区经过 20 多年的快速发展，特别是两区实行新的管理体制后，北仑的经济实力不断

13、提升，2005 年，全区完成财政一般预算收入财政收入 48.1 亿元，相当于舟山一个市的财政收入，相当于宁夏一个自治区财政总收入的一半。可以说，作为沿海经济发达地区，北仑开展农村宅基地流转试点具备了较强的财力支撑。 综上所述， 在我区农民土地使用权和农村宅基地的社会保障功能已非常弱小， 国家严格限制或禁止农民土地使用权和农村宅基地使用权转让的担忧在我区基本不存在， 因此， 我们已经有条件，利用现有的“撤村建居”和农村经济合作社政策，首先在农村宅基地流转机制上进行探索和突破。 三、农村宅基地流转的具体建议三、农村宅基地流转的具体建议 开展农村宅基地流转工作政策制约多、涉及面广，因此必须慎重，不宜

14、大规模推开展农村宅基地流转工作政策制约多、涉及面广，因此必须慎重，不宜大规模推开，宜选择试点后逐步推开。开，宜选择试点后逐步推开。 （一）成立组织，选择试点。（一）成立组织，选择试点。 成立由分管区领导和区国土、规划、建设、农林、公安、劳动保障、民政等部门和有关街道、乡镇负责人组成的区农村资源要素流转工作领导小组，并由领导小组牵头，先选择 12 个符合“撤村建居”条件、且是北仑总体规划中较长时间内不会开发、各方面条件相对成熟、村级班子坚强有力的行政村开展试点，取得经验后再逐步推开。 （二）统一思想，过细工作。（二）统一思想，过细工作。 农村宅基地流转工作，不仅涉及到方方面面的政策，同时关系到村

15、民的切身利益问题，需要统一各级干部和村民的思想，开展过细工作，进村入户，使广大村民认识到开展宅基地流转对加快农民富裕进程、 提高村级集体经济收入和推进新农村建设的重要意义， 充分发挥广大村民的主动性和积极性， 自觉投身于宅基地流转工作中来， 为宅基地流转工作的顺利开展提供保障。 （三）明确职责，落实任务。（三）明确职责，落实任务。 由规划部门牵头，对试点村的农田、山林、农户宅基地以及户与户之间的宅基地进行规划红线确定，在手续费上实行减免或全免，并做好村庄整体建设规划。由农林局和当地街道乡镇牵头，对试点村进行经济合作社股份制改革，在改革中：一是把农业用地经评估后记入PDF 文件使用 “pdfFa

16、ctory Pro“ 试用版本创建 4股权， 通过股权转让的方式实现农民土地使用权的流转； 二是研究出台股权流转和继承的具体规定，包括土地股权是否可卖给村集体、本村村民或其他自然人和法人；三是将村经济合作社运行与村两委会工作运转逐步进行分离， 为股权和宅基地流转、 村民职业和空间转移奠定基础。由建设部门、国土部门牵头，按照市委办公厅、市政府办公厅关于做好城区撤镇建街撤村建居工作的意见（甬党办200221 号）文件规定，对试点村合法的宅基地及房屋，核发国有土地使用权证和房屋所有权证。由国土部门、建设部门牵头，研究制定相关政策，在房屋买卖时，对购房者收取除房产交易所需费用外的一定资金，建立统筹基金，专项用于新农村建设， 也解决土地级差地租无法收取问题。 由公安部门牵头对试点村户籍人口统一办理农转非手续，新出生的子女直接申报居民户口。由劳动保障部门牵头，按照被征地人员社会养老保障政策，