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1、 第 1 页 共 5 页 中国环境报/2011 年/10 月/12 日/第 002 版 观点 防治农村污染对策何在？防治农村污染对策何在？ 中国环境科学研究院 席北斗 编者按 我国农村环境保护工作近年来取得了积极进展，但环境形势仍然十分严峻。当前，各地急需 提高对农村环境保护工作重要性和紧迫性的认识，把农村环境保护工作摆上更加重要和突出的位 置，下更大的气力，做更大的努力，切实解决农村环境问题。本版今日特刊发中国环境科学研究 院席北斗关于农村环境污染现状及防治对策的文章，以飨读者。 近年来，在党中央、国务院的高度重视下，我国农村环境保护工作取得了较大进展，但环境 形势仍然十分严峻。在大多数农村
2、地区， “脏、乱、差”现象非常突出，生活垃圾和废水随意排 放；环境卫生差，臭气熏人，蚊蝇乱飞，危害人体健康；点源污染与面源污染共存，生活污染和 工业污染叠加，各种新旧污染相互交织。与此同时，农村环境保护的政策、法规、标准体系尚不 健全。当前，农村环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素之一，制约了农村 经济社会的可持续发展。 为彻底改变污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑的农村环境现状，必须充 分认识到农村环境保护工作的重要性和紧迫性，加强农村环境保护，推进新农村建设进程，促进 农村地区可持续发展。 农村环境形势不容乐观 阅读提示 农村环境形势严峻主要表现在:农村生活污
3、水污染严重，农村生活垃圾堆积成山，农村饮用水 水源地污染日趋严重，畜禽养殖污染严重。 农村生活污水污染严重。目前，我国农村生活污水年排放量约为 80 亿90 亿吨，96%的村庄 没有排水渠道和污水处理系统。农村生活污水具有量大面广、有机物浓度偏高、日变化系数大、 间歇排放、控制困难等特点，未经处理的生活污水肆意排放，严重污染农村生态环境，直接威胁 广大农民群众的身体健康，阻碍农村经济发展。同时，村镇工业污水排污量大、类型复杂，村镇 产业集聚带来的生活和工业复合污染问题对农村居民健康造成严重威胁。有数据表明，从 2000 年到 2008 年间，工业废水 COD 排放量占全国 COD 排放量的比例
4、由 53%上升到 58%。村镇企业 污废水治理仍较落后，大部分镇区未建生活污水处理厂，污水和雨水一并进入合流管道，就近排 入河道，使河道、湖泊受到严重污染，严重破坏了农村生态平衡，村镇企业复合污染治理已迫在 眉睫。 农村生活垃圾堆积成山。随着农村经济的发展、农民生活水平的提高和农民生活消费方式的 改变，工业产品在农民生活中日益增多，生活垃圾成分和含量也在趋向于城市化，农村生活垃圾 的产生量和堆积量逐年增加。农民人均日生活性垃圾量为 0.86 公斤，其中随意堆放占 36.7%，收 集堆放占 63.3%。按第六次人口普查数据 6.74 亿农民计算，生活垃圾年产生量接近 5.8 亿吨，其 中约 2.
5、1 亿吨垃圾属于随意堆放。 绝大部分农村地区没有专门的垃圾收集、运输、填埋及处理系统，同时城市往往将垃圾输送 到郊区、农村等地。农村生活垃圾在田间地头、道路两旁随意堆放，自然洼地成为天然垃圾箱。 垃圾的随意堆放容易滋生蚊蝇，占用大量农村土地，垃圾渗滤液对地下水及农田造成了潜在的威 胁和污染。 农村饮用水水源地污染日趋严重。天然劣质水问题突出，全国目前仍有超过 1 亿的农村人口第 2 页 共 5 页 喝不上干净水。农村饮用水水源地污染主要由乡镇企业污染、化肥和农药的过量和不合理使用、 集约化养殖场污染、固体废弃物污染和农村污水处理基础设施落后等原因造成。2005 年水利部的 调查表明，中国农村饮
6、用水不安全人口约为 3.23 亿人左右，其中 9084 万人受到水污染的影响。 2006 年至 2010 年间，中国政府通过实施农村饮水安全工程建设，解决了 2.2 亿农村人口的饮水 安全问题，提前 6 年实现了联合国千年发展目标的承诺。 畜禽养殖污染严重。目前，畜禽养殖污染已居农业污染源之首，并且成为部分水体水质恶化 的重要污染源，严重影响村镇人居环境和人体健康。第一次全国污染源普查公报显示:2007 年， 中国规模化畜禽养殖场的畜禽粪便产生量为 2.43 亿吨，尿液产生量为 1.63 亿吨。在农业源污染 中，比较突出的是畜禽养殖业污染问题，畜禽养殖业的化学需氧量、总氮和总磷分别占农业污染
7、源的 96%、38%和 56%。我国畜禽粪便和废物每年的产生量为 17.3 亿吨，是工业固体废物的 2.7 倍。同时，由于管理部门疏于规划、环境意识淡薄，畜禽养殖场的环境管理水平普遍较低，全国 90%的规模化养殖场未经过环境影响评价，60%的养殖场缺乏干湿分离这一最为必要的污染防治 措施。另外，养殖场环境污染防治投资力度明显不足，80%左右的规模化养殖场缺少必要的污染 治理投资。 农村环境污染成因分析 阅读提示 农村环境污染主要原因有:农村环境保护投资力度不足，农村环境基础设施建设滞后，农村环 境管理基础薄弱，农村环境保护政策法规不完善，农村环境保护意识较为薄弱等。 一、农村环境保护投资力度不
8、足 在城乡环境二元结构发展模式下，国家公共财政长期忽视对农村环保的投入，城乡环境保护 投入相差甚远。 城市环境保护投入主要来自各级政府预算资金及预算外资金， 有较为充分的保障。 农村环境保护投入主要靠农民或农村投入，使得农村环境保护投入没有保障，拉大了城乡环境建 设的差距。 农村环境保护属于责任主体难以判别或责任主体太多、 公益性很强、 投资回报率较小的领域， 对社会资金缺乏吸引力。农村聚居点和小城镇由于单体市场规模小，其基础设施建设和运行难以 进行市场化运作，因而必须依赖财政资金，而乡镇和村一级行政组织普遍财源不够，难以建设污 染治理基础设施，这就造成了农村聚居点污染日趋严重并将继续严重的状
9、况。 目前全国约有 60 万个行政村，按照其中 1/3 即 20 万个行政村迫切需要治理，每个行政村治 理需要 100 万元，中央和地方各投资 50%测算，共需中央财政投入 1000 亿元。虽然自 2008 年中 央财政设立中央农村环保专项资金以来，3 年共安排资金 40 亿元，带动地方资金投入近 80 亿元， 20112012年中央财政还计划安排95亿元支持各地开展农村环境综合整治， 但在农村环境保护中， 除各种创建示范点有少量投入外，绝大多数县(市)农村环保投入均为空白。如全国仅有 6%的村庄 有垃圾清理资金，因此我国农村环境污染治理资金缺口仍然很大。 农村环保投入不足导致环境基础设施建设
10、落后，环保队伍自身建设难以跟上形势需要，环保 机构设置滞后，缺乏有效的手段解决农村环境污染问题。 二、农村环境基础设施建设滞后 长期以来，重城市、轻农村，重工业、轻农业，重点源、轻面源的环保工作城乡差距十分突 出，农村环保欠账过多。近年来，尽管我国农村环境保护加快发展，但总体上仍然处于滞后状态， 仍是农村现代化建设中的一块短板。目前，农村环保社会服务的覆盖面和公平性相当不够，整体 水平与老百姓改善农村环境质量的要求明显不相适应。农村地区环境基础设施建设相当落后。全 国 4 万多个乡镇、约 60 万个行政村，绝大多数没有环境基础设施。以畜禽养殖业为例，我国大 部分养殖场都是因陋就简，没有建设必要
11、的污染处理设施，造成了较为严重的环境污染。 三、农村环境管理的基础薄弱 我国农村环保工作重建设轻管理、重硬件轻软件、环境质量反弹等问题依然突出，缺乏完善第 3 页 共 5 页 和长效的农村环保长效管理机制。主要表现在:农村污染治理相关政策的针对性和可操作性不强， 保障机制尚未建立；农村污染治理控制上尚缺乏系统性、针对性的全套管理机制，也缺乏城乡之 间的生态补偿机制；现行的管理政策、条例等比较分散，针对农村生活污染控制政策考评体系、 问责制度、污染物监管机制等尚未建立。 目前，诸多的环境法规与政策对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，对污 染物排放实行总量控制制度，对点源污染控制有效
12、，但不能有效地解决面源污染问题。加上基层 管理机构缺乏、监管制度缺失和一些地区对农村环境污染严重性认识不足，农村环境基础设施建 设尚没有进入地方官员政绩考核体系，导致我国农村环境污染现象严重。 据笔者了解，多数省级环保部门没有设立负责农村环保的专职处室，县级及以下基层环保部 门力量更为薄弱，95%以上的乡镇没有设立环保机构。农村环保缺乏必要的监测、监察设备和能 力，无法有效开展工作。 四、农村环境保护政策法规不完善 目前，我国环境保护的立法重点局限于城市与工业，有关农村环境保护的法规不多，城乡环 境保护法制建设、环境保护机构设置、环境保护组织以及执法管理等差异化明显。现行的环境保 护法律、法规
13、、标准在农村的成效有限，适用性不强，针对性和可操作性不强，相关排放标准还 存在空白，不能有效解决日趋严重和复杂的农村环境问题。 农村环境保护立法工作尚处于起步阶段，基础较为薄弱。当前农村环境保护立法不健全，对 于农村养殖业污染、农村饮用水及饮用水水源保护、农村生活污染、农村环境基础设施建设、农 业废弃物回收利用管理等方面的立法严重不足。 我国现在还没有一部独立的农业环境保护法律、法规。 环境保护法 、 农业法对农业环 境保护虽有涉及，但未能将农业环境与农业自然资源的保护协调起来；一些重要的农业环境领域 如农业水源保护、农药污染防治、中小企业环境管理等存在立法空档。虽然环境保护部已发布农 村生活
14、污染防治技术政策，但有关农村面源污染防治和农作物秸秆利用等方面的技术政策、污染 物排放标准和工程技术规范等不全面，尚不能从法律法规和政策上给予足够的保障，促进农村环 境保护方面的力度远远不够。 五、农村环境保护意识较为薄弱 环境意识薄弱、缺乏科学发展观念是导致农村环境污染产生的根本原因。首先，一些地方政 府没有树立正确的政绩观，片面追求经济效益和短期的政绩，在招商引资过程中没有把环境保护 和生态建设放在优先位置考虑，没有将科学发展观落实到实际工作中。片面追求经济利益和眼前 利益，以牺牲环境为代价追求经济增长，走“先污染、后治理”的不可持续发展道路。其次，部 分乡镇企业负责人环境法制观念不强，在
15、利益驱动下，对污染防治消极对待，企业污染治理设施 缺失，污染物偷排偷放现象严重。再次，由于对农村环境宣传教育力度不够，农民环境意识总体 上不是很强，由于生存、生活、发展是其第一需要，农民往往会对涉及自身利益的环境违法行为 进行举报或投诉，而对自身破坏或影响环境的行为缺乏自我约束。 农村污染防治对策建议 阅读提示 建议加大农村环保资金投入力度， 加强农村环境基础设施建设， 加强农村环境监管机制建设， 加强农村环境政策法规建设，加大农村环境保护宣传力度。 一、加大农村环保资金投入力度 采取政府引导、社会投入、市场运作的方式，多渠道筹措资金，建立政府、企业、社会多元 化农村环保投融资机制。发动村民，
16、吸引民间资本投入，鼓励国内外企业、民间资金投入环境保 护领域，引导全社会参与城乡统筹农村环保建设，形成以中央财政投入为主、地方配套、村民自 愿的多方资金保障体系，使全社会都积极投入到环境保护中来。 实施以奖促治、以奖代补、以奖代投等措施，强化环保资金使用绩效，切实增加农村环保投第 4 页 共 5 页 入，将农村环保建设资金列入各级政府财政预算，充分发挥公共财政在一体化建设方面的引导作 用。有了强有力的资金保障，才能大力开展农村环境基础设施建设、农村环境综合整治等，从而 为农村环保工作奠定坚实的物质基础。 二、加强农村环境基础设施建设 积极探索适合不同区域特征的城乡统筹环境基础设施建设的道路，提高农村环保技术装备水 平。在城乡结合部和近郊区经济基础较好的农村地区，可考虑接入市政管网统一处理模式，利用 城镇污水处理厂统一处理村庄污水；对不能纳入城市污水收集管网的乡镇，要因地制宜地建设污 水处理设施，县城和中心镇的污水厂等环境工程要尽可能地向周边农村地区延伸，使更多农村居 民从中受益。对乡镇污水处理厂，除主体工程要给予资金配套之外，对纳管费用、运行经费等也 要给予补
