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1、论利益权衡下的行政执行与民事执行衔接杨解君3内容提要 行政执行与民事执行,在现行制度和实践中常有冲突。对于二者关系的厘清与处理,我国现行法中缺乏一般而系统的规定,只有个别条款略有涉及且自相矛盾,由此在法律适用上引发了一系列困惑。妥善处理它们之间的冲突,不仅涉及公法和私法上的执行秩序,而且关系到公益与私益的权衡及其保护。理论上,从利益关系的视角,可将行政执行与民事执行的关系处理规则归类为:公益优先主义、 私益优先主义、 平等对待主义、 非利益考量主义。笔者主张,行政执行与民事执行的衔接,应在综合权衡公益私益的前提下,再行决定相关执行程序和具体措施之先后。具体而言,就是以作为执行权基础的实体权利为
2、依归,进行全面的利益权衡,确立公法上债权和私法上债权受偿的一般顺序。同时,为了保证受偿顺序的公平及其公私法上债权的最终实现,还应当建立起执行协调机制。关键词 行政执行 民事执行 利益权衡执行,乃强制执行之简称。广义言之,它包括民事执行、 行政执行和刑事执行。在当今中国大陆,除刑事执行外,行政执行和民事执行皆存在执行难的问题(诸如“ 被执行人难找、 被执行财产难寻、 协助执 行部门难求、 查扣的执行财产难动、 特殊的被执行难碰、 执行受阻难解、 抗拒执行责任人难究 ” 等困难重 重现象) ,而一旦出现不同国家机关(特别是行政机关与人民法院)均对义务人之同一财产实施执行措 施的情形,则其难度更为突
3、出。当然,这种“ 难境 ” 的产生,其原因是多方面的,既有外在的环境也有体 制内的因素,其中至少有一点是可以明确的:现行制度在解决行政执行与民事执行的冲突方面是缺位 的。基于此种情况,笔者拟对二者之冲突及其解决作一粗略探讨,并为二者关系制度化建言献策。 行政执行与民事执行,存在若干共同点,诸如:皆由特定的国家机关采取,都具有国家强制性,起因均是义务人不履行既定义务,作为执行根据的法律文书一般具有给付内容,等等。正是这些共同点的 存在,使二者产生了一些交叉与联系。然而,它们在执行主体、 执行依据与名义、 执行对象与目的、 执行强度与结果上又有很大的差异,从而又不可避免地存在冲突。如何妥善处理二者
4、的关系并消解其冲突,543南京工业大学法学院教授、 博士生导师。 本文在写作过程中得到了南京市人口管理干部学院陈太清老师的大力协助。另外,台湾地区前司法院大法官杨与龄先生提出了 诸多宝贵意见并惠寄最新相关资料,台北高等行政法院刘介中法官亦为笔者提供了有关台湾地区行政执行与民事执行的实际情 形,特此感谢! 行政执行,大陆学者大多称之为“ 行政强制 ”,我国行政强制法 (草案)亦使用“ 行政强制 ” 一词。借鉴联邦德国和我国台湾地区 “ 行政执行法 ” 之立法例,笔者以为使用“ 行政执行 ” 一词似乎更为妥切。这是因为:一是这种用法淡化了“ 强制 ” 色彩,避免了“ 强 制 ” 一词对人们情感的过
5、度刺激,从而使人们在感情上更容易接受;二是执行的包容空间较之强制执行更大,在词义上执行包括了强 制执行和非强制执行;三是即使名曰“ 强制执行 ”,其强制亦是迫不得已而为之,它只是一种最后的手段选择。因此之故,笔者在本 文中以“ 行政执行 ” 取代“ 行政强制 ” 一词,将其作为一个大概念来统摄行政强制执行、 即时强制以及在调查中采取强制措施的行为。 我国大陆的行政执行模式实行的是双轨制,它既不同于德奥的行政机关执行模式,亦非英美的司法执行模式,而是法院执行与 行政机关执行并行。在双轨制之下,行政执行在实施过程中与民事执行发生关系时,就会不只限于行政机关的执行。在实践中,人 民法院对行政决定、
6、司法判决或裁定(包括行政机关作为被执行人的情形)的司法执行亦会出现与民事执行的交叉或冲突问题。对 于这些问题,由于其执行主体与民事执行主体皆属于法院系统,解决起来其难度要小得多,故本文不作探讨。本文重在探讨行政机 关的行政执行与法院的民事执行之间的关系处理。 本文所言民事执行,是一种广义上的理解,即指人民法院经私法债权人的申请,依法使用国家强制力,强制债务人履行义务以实现私 法上债权的法律程序,它包括一般民事强制执行、 财产保全和先予执行。中国法学2007年第1期不仅涉及到执行体制的设计及其制度衔接,而且涉及公益与私益的权衡、 法律秩序的维护等若干复杂问 题。当下,学界对民事执行领域内的执行冲
7、突问题研究得较多,而对行政执行与民事执行的冲突及其解决则大多采取了回避的态度。但是回避的态度并不可取。我们只有直面此种客观现实,才有可能寻求解决行政执行与民事执行冲突的办法,从而妥善地处理好二者间的关系,实现二者的有效对接。一、 行政执行与民事执行的冲突 问题的提出行政执行与民事执行,除行为(包括作为或不作为)外,大多以义务人的特定财产为执行对象,比较而言,前者主要是为了迫使义务人完成行政法上的义务,保护的主旨是国家的行政管理秩序和公共利 益,而后者旨在强调私法义务之履行,维护的是作为私人的债权人利益。当义务人既负有私法上的义务又负有公法上的义务时,就会出现人民法院和行政机关都相继对同一债务人
8、的特定财产实施强制的情形,如此就很可能产生行政执行与民事执行的冲突。行政执行与民事执行的冲突,可以概括出如下一些特征: (1)在标的上,两种执行指向同一特定财产。(2)在目的上,一个是为了实现普通的民事义务,一个是为了达成行政法上的义务。(3)在时间上,二者处于同一时段内,具体表现为两个执行在时间上几 乎同时作出,或者一个执行决定已经作出但执行程序尚未结束,或者处理的时间不长其执行的标的物有追回的可能性。(4)在关系上,公法上的债权与私法上的债权处于竞争状态。也就是说,债务人的特定财产难以同时完全满足多个债权,满足了一个债权,另外的债权就可能处于不利地位,或是得不到清偿,或是使清偿变得相当困难
9、。(5)在主体上,一个执行主体是人民法院,属于一般意义上的司法机关,另一个则是行政机关,与前者在体系上相对独立;法院与所执行的财产没有直接的利益关系,而行政机关 则与之有着比较直接的利害关系。行政执行与民事执行的冲突,并非一种理论上的假设,实践中常有发生。诸如:案例一某公司向银行贷款3000万元,后因将贷款用于走私货物,该货物被海关查获而没收并处罚款,致使不能如期偿还贷款。银行诉至法院,法院判令该公司限期偿还银行贷款及利息共计3120万元。但该公司在判决确定的期限内无力偿还,且其他财产不足以支付,于是银行以银行资产也是国有资 产,且走私人购货款乃银行贷款为由,就该走私货物请求法院强制执行。于是
10、,在海关采取行政强制措施与法院实施强制执行之间就形成了尖锐的冲突。后来此案提交国务院协调会议,会上主张发还与不发还的都有,财政部门称坚决不能同意,理由是发还“ 等于鼓励贷款走私 ”,会议最后确定不予发还。就该个案而言,最后是通过非法律的途径予以解决的。但它却提出许多让我们思考的问题:公益与私益(包括不同的公益或私益之间)何者应该优先?二者发生冲突后应依照什么标准和程序予以解决?应否建立一种正常的协调机制?案例二某甲公司进口第一批货物后被海关发现有严重漏税情形,在其进口第二批货物时,海关将货物变卖抵缴罚款和两批货物的进口税款。与此同时,甲公司因拖欠乙公司债务不还,乙公司遂以甲公司为被告提起民事诉
11、讼,法院判决乙公司对第二批货物享有“ 优先受偿权 ” 。乙公司以此为由与海关进行交涉,海关不予理会,乙公司遂向人民法院申请强制执行。由此,就引发了公法上的债权与私法 上的债权究竟谁应优先受偿的问题。64一些学者在研究民事执行冲突时,也注意到了民事执行与行政执行的冲突问题,但大多以“ 在此不作探讨 ” 作为限定。(参见夏蔚、 谭玲: 民事执行研究 ,中国检察出版社2005年版,第240页。)究其原因,可能来自于两个方面:一是现行法律有关此类问题的规定 极少,因而不便作出探讨;二是这方面的探讨跨涉多个法学学科,内容上涉及民法、 行政法、 诉讼法等多个部门,展开难度过大,故而 干脆避而不谈。 参见成
12、卉清: 完善财产权保护行政法机制的一些思考 ,载 “ 中国行政法二十年 ” 博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年 年会论文集 ,中国政法大学出版社2006年版,第300 - 312页。 前引 。案例三一家在南京生产消毒液的外商独资企业,因拖欠房产税80万元并被处以滞纳金4万元, 在催缴未果的情况下,南京市地税局决定对该企业七辆尤尼卡车辆予以拍卖以折抵税款。但在车管所办理相关手续中,却发现上海市长岭区法院已根据民事债权人的申请对上述车辆采取了保全措施。那么,在法院已采取保全措施的情况下,税务机关是否仍可对其进行拍卖呢?上述三案均涉及到行政执行与民事执行的冲突问题,这种冲突不仅可能发生在同
13、一行政区划内,也可能发生在不同行政区划内。在案例一中,国务院协调会议的决议没有区分没收与罚款的性质, 一律认为海关所为的行政执行优先于民事执行; 案例二中法院判决没有考虑海关的行政执行问题,认为乙公司的民事债权享有“ 优先受偿权 ” 。这两宗案件的发生及其处理,都给我们提出了一些值得进一步思考的问题:如何避免二者发生冲突呢?一旦行政执行与民事执行发生冲突,在制度上应如何解决呢?是否一旦发生冲突,就认为公法上的债权应当优先或者相反呢?任何法律皆是利益关系的调节器,制度设计及问题的解决办法,亦无不需要基于利益的考虑。在这三起案件中,无论是国务院协调会议决 议还是法院判决(裁定) ,从某种程度上说都
14、只是单向利益思维下的结果,从而未能对案件所涉及的方方面面的利益进行综合权衡,也就不可能妥善处理案件中行政执行与民事执行的冲突问题。因而,行政执行与民事执行冲突的处理,不能作出简单化的“ 一刀切 ” 式的制度安排,而应建立在利益权衡这一主客观基础之上。在此前提下,从解决办法、 具体程序和操作以及体制设计等方面来避免冲突的发生以及在冲突发生后如何加以有效解决。二、 冲突的解决思路 域内外观点之归类行政执行主要关乎公益,受公法之规制,但行政执行在实施中亦常援用与私益相关之民事执行规则。在大陆法系国家(或地区) ,行政执行法被作为特别法来看待,当相关事项缺乏规定时,行政执行一般可援用(民事)强制执行法
15、。如在德国,关于金钱给付义务的行政执行,行政执行法中只有原则性规定,具体事宜则准用“ 税法 ” 或“ 民事诉讼法 ” 或“ 破产法 ” 之规定,其中作为行政执行措施根据的税法又援用了民事诉讼法的规定。台湾地区“ 行政执行法 ” 在第二章(公法上金钱给付义务之执行)第26条 规定,关于本章之执行,除本法另有规定外,准用强制执行法之规定。英美法系国家对民事纠纷与行政纠纷适用“ 同一法院、 同一法 ” 的模式,其行政执行在一般情况下与民事执行并没有本质的区别。在梳理域内外立法例和学理的基础上并参照民事执行冲突解决办法,从公益私益关系的种种可能性出发,我们可以把处理行政执行与民事执行冲突的方法分为如下
16、归类:(一)公益优先主义 行政执行先于民事执行(或公法上的债权优于私法上的债权)该说以公法优位主义为立场,认为行政执行主要由公法规制,而公法事关国家和社会的整体利益;作为民事执行名义的实体请求权则服膺于私法规范,一般仅涉及民事主体个人利益,与前者相比,其重要程度与影响面要相对轻些。因此,在二者发生冲突时,行政执行优先于民事执行。也有学者将行政执行分为公益性强制与制裁性强制,并认为公益性强制(如税务行政执行) ,应当优先于民事执行;由于民事执行的对象有限(不能及于人身)和民事义务的不可替代性,因此应当优先于制裁性强制。? 很多国家对于重要的公法债权均采纳了这一原则。在美国,根据RS3466与联邦税款担保权74论利益权衡下的行政执行与民事执行衔接? 该案例由南京市地方税务局法规处吴立亚提供。 当然冲突也可能发生在国与国之间,此时公益与私益(公法债权与他国的私人债权之间)的冲突就表现得更为明显。这种情形凸显 问题的复杂性,不仅涉及一般的公益与私益的权衡问题,而
