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1、长春理工大学硕士学位论文原创性声明零天郑爨声疆：掰呈交静硕学位论文，行政籀鼹大立法动议投瑟嚣磷究楚本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文巾已经注明引用的内容外，本论文不题龠任何蕻袍个入或集体融经发表或撰写遵的俸懿成栗。对本文船研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文巾以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本入承担。艏签名硷衅耳硷月季嚣长春瑾工大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文版权使用规定”，同意长春瓒工大学傈餐弗向国家裔关部门或税构送交学像论文的复窜稀魄子版，允许论文被套阅。本人授权长誊理工大学可以将本学位论文
2、的全部或部分内裙编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或扫描等复带手段保存和汇编学位论文。作者签名缴趣年芝月壁日 指导导师签名：莉! 燮，婚必翔内容提要行政立法的迅猛发展是我国二十世纪八十筇代以来法制建设的标志性成果，它对我国立法澍疫豹完善纛行政管理兹法毒l 证超裂了积投终矮。瓣钛另一方瑟饕，行政立法作为我国立法制度中的一个新问题，在立法实践中难免有一些不尽如入意之处，如立法冲突严重、部门利益法制化、民主机制不完善等等，有的甚至侵害到了公民权益。立法法、行致法撬翻定程毒条镄、援牵秘定程房条鲷瓣矮蠢实藏躲恚着孛国行政立法程序有了一定程度的发展，但其科学饿、民主性和公开性仍显不足。中国应加强
3、行政立法起草的科学性，大力完善公众参与程序。本文锌对我国公众参与雩亍政立法熬j # 法治饯、菲剩度纯颓向，在比较分辑的基础上提踌了行政相对人旋法动议权的概念，认为行政立法中的襁对入动议投碰当包括穰对人提出娆法动议、行政机关作出处理以及权利的救济环节。行政相对人驻法动议权静保护嚣要完善豹割发保障。对豳内外相关立法实践比较分掇后，本文提爨了对我国构建行政立法中的稠对入动议权露4 发的具体设想：它包捂藏法法和符政程序法对行政赢法中的相对人动议权的赋予，行政相对人行使动议权以及行政机关作出处理豹程序，以及立法机关、行政枧关和司法机关对季亍政立法中的相对人动议权的救济制度。关键词：相对人行政立法动议程序
4、引言我国2 0 多冬行政立法实践，霹谓成续斐然、立法成聚丰硕，为我国经济、民主帮法裁建设俸滋了震大贡献。僮是纛法孛存在酶闯题也十分突出，其中立法璇蹩闯题已成为地方立法良性发展的瓶颈。长期以来，基于行政箭理的需要等多种原豳而形成的大多数法案由政府和行业部门动议的做法可谓积重濉邋，倍受诟病。据裔关估计，近来年，8 0 左：i 的地方性法规是幽阏缴政麝提出并出棚荚业务郝门具体熬肇的。行致帮行整嫠门秘掰盘法扩较、强恁部秘缓行堑稠薤臻及掰黎露戆法露工其童义色彩等弊端，遭到学界和实务界的口诛笔伐。正如马怀德教授所说，部门利益和行般利益渗透到中国立法的释个环节，已经成了中国立法不能承受之濑。为遏制这种趋势的
5、蔓延，代表性的观点认为：应推行“立法回避”制度，赋予公民立法动议权，向社会公开征集囊法瑗莛，广泛戆缝求鞋会各秀熬蠢燹；要更多豹蔹靠专容学：骜参与立法起擎裁委托律师事务所等社会缱织起草。近年来，随糟我国依法行政基本方略的逐步确立_ 手口社会主义法治建设的不断深入，社会公众与政府之间的关系朝着良性互动的方向发展，人民群众参政议政的理念也逐步渗透到行玻立法领域，各地农公众参与立法方蘑也佟出了诲多有益的尝试，取缮了良好懿藏聚，毽我髑氇看弱由予凌行的立法程序审辩予缣障公众参与较鞠豹藏定过于笼统和模糊，导致行政立法机关程立法程序中拥有犬量的程序主导权和自由裁量权，公众参与往穗处于消极状态，篡移与权利容易被
6、漠视。其功能和作用的发挥仰赖于行政立法机关的指挥和调度，其参岛意见难以得到尊黛并产生实效。此外，出于相寝菸扫责援翻纛参与权剩豢簿凝割熬不键全，公众对嚣玻立法主体滢蘧行政投力嚣侵犯其合法权益的行为无从诉诸于有效的救济途径，这就谯很大程度上造成了公众参与徒有形式而没有任何实质意义。如何充分发挥社会主义民主法治，加强公众谯行政立法中的参与，切嶷在立法阶段保障人民群众的合法权益，已成为我们在当前行政立法领域特别是在地方性立法及规范缝文传翻定过程当中雯褥瓣决豹重要闯题，这也是本文选题的瑗实意义所在。相对人的行政立法动议权属于广义的行政立法前霰程序中的一项权利，这权利是其行政法上的熬本权利之一。将立法动议
7、权赋予行政相对人，对相对人柬讲，是其参政议政的重要方式和途径，是现代涎主化发展趋势的蘸获表现和必然要求。公众参岛是行政藏法的合法性錾础，应幽成为人们在设鼹行政巍法程序时普遍认同并竭力追求的哥舔，我国静行政立法程序改革串必须赋予彳子政相对入立法麓议投，戮最大限度地实现公众参与。我们相信，随着中国社会主义民主法治建设的逐步深入和不断发展，使用“动议权”的现象会逐渐多起来，促使我国的民主政治更加活跃，使中国丰主会主义法治水平跨上掰约台阶。考察各国行政立法程序发现，将立法动议作为整个行政立法程序的一个相对独立煞酚段，经其或为一秘释枣主兹法律行凳已濒藏趋势。这一点鸯羞藜露霪要兹意义，宦意味着合法的藏法动
8、议一旦开始，有关行政机关就有义务按法定要求作出相应处联。这辩，对行政撬关来说，行政立法就不仅是葵权秘，弱露龟蔻萁不霹接卸懿义务。赋予行政相对人立法动议权，可以提升行政立法的民主性和科学性；行政立法和规范性文件的制定，是政府公共治理的蘸要内容。每一鄢政府规章和规范性交伟，都W 能涉及捌方方箍葱豹列益，因此，在政府规章謦珏规范性文 牛的制定过程中，务种利菔主体有序的、肖效的参与，不仅是立法和决策民主化的内在器求，同时有利于政府了薅民纛、汇集聚磐、凝聚民心，麸瑟搜立法蒺蹩大大绳秀。政府在决繁和管憨过程中，总是鼹面对各种多元的利益。协调备种利益，增进公共福祉，不仅是政府治理能力黪一个鲞要要豢，露蠢氇是
9、琵连搴主会鞫谐懿熏簧途径。，赋予相对人行政立法动议权，是实现公民参与国家管理的熏要途径，其意义和作掰不仅比赋予入民参与菜个具体行政幸亍为的意义帮作用大褥多，褥且，也要院赋予行墩相对人参与彳亍政立法过程( 例如行政棚对人事有行政立法的孵证权) 的意义和作用犬得多。赋予相对人行政立法动议权，可以迸一步扩大相对入的行政参与权，弗可以便行政撬关获摄更多豹移政荣息。在现代行政法孛，李亍政翱对人霉也不是窖体，瑟是行政法律关系的主体。其重要表现就是行政相人不是被动地进入行政过程，而怒主动缝参与行竣程露，嚣显酝着瑗技行政法豹发震，行政秘砖入已经觚参与矮终行政霉为的程序，发展为参与抽蒙行政行为的程序，从而更有效
10、地发挥其在行政决策中的积极作用。与行政立法过程审的骄诞籀跑，彳亍政稻对入享有立法动议投，大欠增期了民众参与行政的广度和深度。同时，这种参岛可以弥补行政机关行政信息不足之缺陷，有靛于行政机关发现问题，并使其立法更为合理研行。赋予行政掇对人季亍政立法动 义权，还可以露效地防止行政立法权为少数人所利用。行政机关获得立法权，是现代行政日益膨胀化和技术化的必然结果，是议会立法稷 器不霹避免懿运转迟缓写琚 弋行竣越毅运终之矛詹黪必然产糖。毽孬欢捉关获缮立2法权，并不意味着其立法权的行使不受约束。从本质来讲，行政机关的立法行为仍然楚行政符为，嚣蠢必矮踅餮来鑫议会帮避法穰笑酶蓝餐。这一点获总体上来说，理论研究
11、和实践运作的成熟均己达到了相当的程度。然而议会和司法机关对行政立法的监督力度毕竟有限，如何像证行政机关所拥有的寰法权秘极有效蠢煞行使，特剐是使行政立法能充分反映相对人刹益，则是有待进一步研究的课题。尤其是对彳予政机关的职权立法而富，更熙如此。面对自己的立法权，行政机关有可能乱藏法，也有可能怠于立法。嚣搜霉政穰霹人翔蠢实质意义上豹包括立、菠、疲在内约箨政立法动议投，则可以在很火程度上制约行政机关将其拥有的立法权变为“私”权力而滥用。这样，促镬行政童俸获囊行使行敬立法投，簌“滚头”上解决蔹法孬致阏题。套樊| j ，违法或不符合社会发展需要的法规和规帮难以得到有效遏制。回赋予裙对入行政立法动议枚。实
12、际t 也是聪代行政法的理论平衡论在彳亍致立法领域的具体表现。行政立法所追求的理想境界应该是公民权利和行政权力的宠全平衡，以达到社会的和谐发展，但是这在现实的政治生活中简直就是天方夜谭，所以如架扶现安中考虑，还是应该把它们之阕黥关系分解开采，从行政主体和行政相对人的角度来分析，在行政法中，行政擞体和行政相对人应该说是法律上的权利与义务关系。行政稷髓久黠行竣投力爨骞嚣参与配会又形成铡约戆掺蒡l ，嚣魏在嚣救立法_ i 霪程中，虽然行政主体起的是一个主导作用，但是并不代表行政相对人起次要作用，他们完全有能力撵翻行政立法静合法往。因诧驮这个角液来看，行政立法既要鬏及行政主体酶利益，也必须爨加的关切公民
13、的权利。牛向农：火车撞死人就赌粮票? 1 9 7 9 年文件引发家属不满，载沈阳日报2 0 0 4 年1 月1 0毯。3一、行政相对人立法动议权概念( 一) 立法动议权的界定“动议”一词是从国外借鉴过来的，来源于英语中的m o t i o n 一词，它还不是一个明确的概念，也并未成为一个立法术语。若要论述行政立法中的相对人动议权问题，对动议权一词的概念进行明确的解析是十分必要的。但是目前在我国的立法学界，对“动议”一词还存在着颇不一致的理解，对行政立法动议权的共识就更谈不上了。很多学者并没有明确提出立法动议权这一概念，而是代之以“立法提议”、“立法建议”、“立法创议”等。尽管这些概念与“动议权
14、”不是完全吻合，在提法和内容上都有一些区别，但是其本质无非都是行政相对人直接参与行政立法程序的一项权利。立法动议是立法生成的前置性的准备程序，一般包括立法建议、立法提案等，它是启动立法生成活动的重要步骤，动议的功能类似于司法程序中的“起诉”，它是行政立法程序启动的一个条件。立法动议权作为一项权利我们可以从以下四个方面对其进行界定。1 、立法动议权是立法权范围内的权利立法权作为一项综合性的权利可以根据具体立法阶段将其细化为立法决定权、立法起草权、立法审议权、立法修改权等具体权利。立法动议权亦属于从立法权分解出来的一项具体权利。学术界对立法程序的定义有各种不同的观点，有的学者认为，“立法程序是有权
15、的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步骤和方法。”其主要内容和范围包括以下阶段的程序：1 、立法准备阶段的程序确定立法项目程序、采纳立法建议程序、接受立法创议程序、做出委托立法起草决策程序、确定法案起草机关程序、决定委托起草程序；2 、由法案到法的阶段的程序提出法案程序、法案列入议程程序、审议法案基本程序、委员会审议程序、批准法案程序、法案或法的备案程序、公布的程序；3 、立法的完善阶段法的修改、补充和废止程序、法的编篡程序、立法解释程序。有学者将行政立法程序分为“一、动议；二、预告；三、听取意见程序之一：听证；四、听取意见程序之二：座谈会、论证会；。周旺生：
16、立法论，北京大学出版社1 9 9 4 年版，第2 6 页。4五、决定；六、公布。”戳童关予藏法程垮豹定义缀有不瓣，毽郡挎立法凌议弼入了立法程痔熬第一除段。与立法动议作为立法程序的首要阶段相对殿，立法动议权麟于立法权范围内的一项重要权利，行政相对入立法动议权亦应属于行政立滚权范围肉的一项重要校剃。需要说明嬲是，彳亍政立法权应当怒行政机关为实施法律农执行权范围内的立法权，不是能够创斑法律规范的独立的立法权。因为，行政机关在行政权范围内制定行政法规、规章豹活动，擞然我们在广义土也把它舔之必藏法，艇与权力枧关制定法律、她方性法规的性质不同。权力机关制定法律、地方性法规是创制社会行为规范的活动，行政税关在行竣权蘸蚕肉翻定行政法纛、燕掌是行敢权黎一释行馕。2 、立法动议权是不特定主体的权利觚各国法律对立法动议衩主体的藏定来餐，立法动议权的主体羲W 以是议会( 入民代表大会) 领导机关、议会簧员会( 人民代表大会务委员会) ，议会议员( 人民代表) 单独或联名、国家元首、行政机关、司法机关、政党组织，也可以是选民、社会或经
