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1、 人大学与人大理论 “ 议行和合”我国议行关系的新概念 李 春 成本文提出 “ 议行和合”作为我国议行关系的新概括,并阐述了这一新概念的涵义及 由来。一对我国议行关系的探讨必须遵守一个基 本前提社会主义国家的民意机关 “ 不应当是议会式”?;“ 我们要坚持实行人民代表大 会制度,而不是美国式的三权分立制 度”?我国政体结构既非资本主义国家的议会内阁式,也不是议会总统最高法院三权鼎立式。从而, 有关这一问题的讨论自然就聚焦于我国议行关系是否为 “ 议行 合一”这一点上。“ 议行合一” 最早是法国资产阶级启蒙思想家卢梭提出来的。他在 社会契约论一书中系统阐述了议行合一的政权思想, 他认 为, 最好
2、的政体莫过于把立法权与行政权结为一体的政体。在这一思想的影响下, 法国大革命时期的 1792 年成立的法兰西第一共 和国和 1793 年雅各宾政权都曾经试用过这种政体。1871 年成立的巴黎公社, 是历史上第一个无产阶级政权,它以崭新的内容运用了这种政体形式。公社委员会有权通过一切 法令,并决定一切重大问题, 同时直接指挥执行、行使行政权和审判权。公社委员会下设执法、 财政、军事、司法、 公安、粮食、劳 动与交换、对外关系、社会服务、教育共 10个委员会。公社社员兼任各委员会委员,他们既是人民代表, 又同时扮演政府官员角色,组织执行公社制定的各项法令、决议, 集立 法权和行政权于一身。同时,
3、这些各区选出的公社委员还直接领导该区政府工作, 执行各项法令和决定。可以说,马克思只是在总结巴黎公社经验的基础上,才提出 “ 议行合 一” 原则的, 即 “ 公社不应当是议会式的, 而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。 ”?长期以来,我国政治界、理论界一直把 “ 议行合一” 作为社会主义国家政体结构唯一的确定不移的原则, 并把我国的人民代表大会制度解释为 “ 议行合一” 。这种观点认为,所谓 “ 议行合一”制就是 “ 国家机关重要工 作的决议和执行统一进行的制度” ( 何谓 “ 统一行使” ?英国的内阁制难道不也可以说是决议和执行 “ 统一”进行吗? 切忌混淆概念) 。其证据是: ( 1)
4、人大代表来自各个工作部门, 他们亲自参加制定法律或作出决定,而会后又回到各自的工作部门贯彻执行法律或决定; ( 2) 人大是国家权力机关, 它制定法律, 作出决定,产生其他国家机关并组织、监督其他国家机关去执行法律和决议, 因此人大是集中统一行使国家权力。与上述观点相反,不少实践或理论工作 者认为, “ 议行合一” 并不是我国人大制度的原则,因为:( 1) 马克思所说的 “ 议行合一”有其特定的含义,即代议机关和行政机 关合而为一, 制定法律的机关同时又负责执行法律; 代议机关的成员同时又是执行机关16人大研究 1998 年第 7 期 (总第 79 期)的领导者。而我国人大制度的现实情况是“
5、议”与 “ 行”分别由不同的机关、不同的人 员依法独立行使。这就是说, 我国的政权组织结构并不符合严格意义上的“ 议行合一” 原则, 尽管也带有某些 “ 议行合一” 的特征, 如 有些政府官员同时是人大代表,人大作出决定以后又监督政府执行等等。然而,并不是所有政府成员都是人大代表, 更没有要求政府成员必须是人大代表, 所以,不能以此证 明这就是 “ 议行合一” 。( 2) 马克思在把巴黎公社的经验上升为原则时也有其特定的理论前提,即他把社会主义共和国设想为在发达 资本主义国家中无产阶级通过革命建立自己的政权。由于生产力高度发达,由社会掌握生产资料、 实行单一的全社会所有制经济, 全社会的文化水
6、平和科学素养达到相当的水 平, 工作职能的专门化、片面化日益得到克服, 人们的道德水准和民主政治意识达到相当高度等等,为 “ 议行合一”提供了诸多便 利与保障。 而我国至今乃至将来的较长时间,政治、经济、文化的发展水平还达不到这个水平。( 3) 马克思并未把巴黎公社的 “ 议行合一”看作是无产阶级政权的唯一形式。因 为, 在总结巴黎公社经验的同时, 马克思还指出,公社只是无产阶级社会共和国的 “ 一定形式”?。显然, 上述第二种观点较之第一种观点 更为有据。然而,它却没能进一步提出自己正面的观点,这样一来就导致了一个概念上的空白: 我国议行关系到底如何? 为此,笔 者特提出一个新概念 “ 议行
7、和合” , 供各界同仁参考。二之所以用 “ 和合”一词而非其他来概括我国议行关系, 一方面是因为这个词能准确、全面地表达我国议行关系的精神实质, 另一 方面是因为 “ 和合文化”在中国传统文化中有深远的渊源和深厚的根基。 “ 和合” 是指事物的联系组合, 它包含有和睦、 和平、和善、详和、中和、结合、联合、融合、符合、合 作、合理等意思, 曾为儒、释、道所通用并成为概括其宗旨的综合性概念。 笔者认为, 我国现行的议行关系在作为马克思主义国家学 说与当代中国实际相结合的产物的同时,正好也揭示了中华和合文化精神的巨大生产力和时代意义。我国议行关系的精神实质 “ 议行和 合” , 可以作如下概括:(
8、 一) “ 和而不同” 。“ 和”是指事物多样性的统一, 它是世界上万事万物的结构法则; “ 同” 是指无差别的单一事物。 在我国当代议行关系中表现为: 由人大产生行政、 审判、 检察机关; 并实行委托分工制。人大为专门议事 ( 立法或作出决定) 和监督机关,各级政 府和审判、检察机关专事执行法律即行政和司法事务。宪法为它们明确规定了职责,并要求它们各自依法独立行使职权, 权力机关 依法对行政和司法机关进行监督, 但不能干涉或代替它们的职权。另外, 宪法规定,人大常委会经常性的立法或议事机关的组成人员不得同时担任行政、审判和检察 机关的职务。因此, “ 议行和合”不等于 “ 议行合一” 。如果
9、无视客观事实而一味地将“ 议行合一” 奉为我国人大制度的组织原则, 将不利于正确 处理我国议行关系: ( 1) 不利于加强国家权力机关的地位和作用。强调 “ 议行合一”等于否认人大权力机关的性质和地位,因为既 然是 “ 议行合一”也就无所谓权力机关与执行机关之别。( 2) 强调 “ 议行合一”容易忽视政权机关之间的合理分工与制约,混淆各国家机关之间的权力界限,不利于保障各国 家机关依法行使职权,在思想上也容易导致人大的同志越权干涉执行机关的职权。 ( 3) 强调 “ 议行合一”不利于加强我国人大自身建 设。当前我国人大制度建设的一项重要内容就是要加强常委会成员的专职化程度,而17人大研究 19
10、98 年第 7 期 ( 总第 79 期)“ 议行合一” 强调兼职, 主张代表与官员一身二任。 ( 二) “ 和合统一” 。“ 和合”的本旨是整体的和谐、有序。众所周知, 社会稳定、政治有序是我国社会主义建设的根本保证,这 就要求我国议行 “ 和合统一” 。 其在我国议行关系制度设计与实践中具体表现为:( 1) 终极权力主体唯一, 真正的人民主权。 “ 一切权力属于人民” , 一切国家机关 “ 对人民负责, 受人民监督” 。 ( 2) 国家权力机关一元化, 人民权力本身不再划分。 人民的根本利益一致,无须设置另外的机关与人民代表大会相制 衡; “ 一府两院” 由人大产生并向它负责和报告工作; 人
11、大有权对 “ 一府两院”进行监督,而 “ 一府两院”无权监督人大。( 3) 服从一个无产阶级政党的领导, 政治领导一元化。 中 国共产党在大政方针政策上、重大组织问题上对人大、 “ 一府两院” 行使统一的政治领导( 但非直接的行政领导) , 这就为人大、 政府、 法院、检察院之间的合作与相互配合提供了强有力的现实基础。所以说,我国的 “ 议行和合”既不同于西方国家总统制的三权分立, 也不同于以三 权分立为原则的内阁制。我们追求统一与稳定, 反对 “ 过分强调互相制约的体制” , 以确保我国议行关系制度中的效率优势。( 三) “ 和实生物” 。“ 和合” , 它既正视事 物间的差异分殊,并认为正
12、是事物间的矛盾与冲突构成了事物发展的动力源泉; 同时, 它又力图融合对立,超越冲突本体性,使异质 相和,实现整体性效应 ( 即整体大于部分之和) , 最终实现 “ 和生、和处、和爱、和立、和达”?。 相对于西方国家的 “ 平衡政府” 论,笔者认为, 我国历代政治设计的原旨可以称 之为 “ 和合政府论” 。 前者对政治现实持相互制衡的策略。后者对政治诸主体、各种权力持积极、肯定态度。这种积极的 “ 和实生物”的精神, 在当代中国议行关系实践中表 现为:( 1) 正视执行部门由于各种主客观因素的诱惑或阻碍而出现的偏差行为 ( 集中表现为行败、 司法失重等) , 大力倡导反腐 倡廉, 不断健全与完善
13、人大监督、 政党监督、舆论监督等制度, 构建立体性的监督网络体系; 但这种监督又不单纯是制约, 而是制约与促进相结合。( 2) 行政、司法部门的成绩 与广大人民 ( 及其代表机关) 的期望之间总是存在一定的差距, 正是这种差距构成了提高我国行政能力、完善我国行政体制、理顺 政府与企业、政府与社会的关系的原动力。( 3) “ 和合统一”为 “ 和实生物”提供了可能性。 也就是说, 全心全意为人民服务的宗旨、中国共产党的统一领导、人大监督机制的不 断健全与完善,将从精神上、政策上、组织制度上促使行政和司法机关及其工作人员充分发挥其能力和作用。三总之,笔者认为,只有 “ 议行和合”这一概念才能准确地概括我国议行关系的精神 实质, “ 议行和合” 的内涵包括三个有机组成部分,其中, “ 和而不同”是物性基础,“ 和合统一” 是精神支柱, “ 和实生物” 才是目标之所在。 注:? ? 马克思恩格斯选集第三卷, 第 374375 页, 人民出版社 1972 年。? 邓小平文选第三卷, 第 240 页, 人民出版社 1993 年。? 张立文: 中华和合人文精神的现代价值 , 载 社会科学研究 , 1997年第 5期。( 作者单位:复旦大学国际政治系)18人大研究 1998 年第 7 期 (总第 79 期)
