国有企业性质的比较制度分析

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1、国有企业性质的比较制度分析邵传林内容提要: 重新界定国有企业的性质不仅有助于避免无谓的学术争论, 还能为国有企业的进一步改革提供理论指导。资本主义国有企业与社会主义国有企业的性质差异主要表现在历史起源、行为目标、 财政作用、 政治内涵及经济效率等方面, 而指导思想来源、 权力当局的政治目标、 经济发 展阶段以及计划经济的路径依赖性等因素都会影响国有企业的性质及其功能实现。基于制度互补理论的研究发现, 在中国权力当局政治目标长期稳定不变的条件下, 组织域中的国有企业制度与政治域中的国家形态的联结构成了一个可自我实施的互补性制度系统, 只有在执政党的执政理念发生变化时才会偏离该均衡态。 关键词:

2、国有企业? 性质差异 ? 比较制度分析 ? 制度互补? ?针对中央政府应对金融危机出台的 4 万亿元巨额投资计划、 央企及地方国企投机房地产业以及 国内钢铁、 航空、 煤炭等行业相继出现的国企兼并私企案例, 经济学者们进行了激烈争论和深刻反思, 这不仅引发了关于国有企业历史地位的新一轮讨论, 还促使学者们开始重新思考和研究中国国有企业进一步改革的方向。也正是在这种背景下, 关于国有企业性质的研究再次成为国内经济界探讨的重要议题, 并出现了一大批具有代表性的研究成果。事实 上, 如果不能厘清国有企业的性质, 一切争论似乎都缺乏一致的逻辑起点从而注定会无果而终。因此,重新界定和思考国有企业的性质不

3、仅有助于最大限 度地避免因概念界定不清而引起的无谓学术争论,从而使该课题的研究走向纵深, 并达成更多的理论共识, 更为重要的是, 这或许还能为中国国有企业的进一步改革指明方向和提供理论依据。一、 对国有企业性质的界定与比较国有企业性质的界定不仅是经济学界正确认识 国有企业历史地位的关键环节, 也是正确评判我国国有企业进一步改革的逻辑起点。我们有必要将当前资本主义社会和社会主义社会这两类不同社会制度下国有企业的性质, 其性质的差异及其经济学内 涵进行深入的分析。( 一) 资本主义国有企业的性质正如西方主流经济学教科书描述的那样, 市场并不是万能的, 在公共品领域、 存在外部性的产品领域以及自然垄

4、断领域都广泛存在着市场失灵, 于是,以私有制为基础的西方资本主义国家, 或为了提供 公共产品, 或出于政府管制需要, 或为了控制某些关键产业, 纷纷建立了由国家所有的国有企业。当然,政府主要是想通过建立国有企业来弥补市场在上述 产品供给上的失灵问题。我们知道, 私人物品由市场上的一般企业来提供, 而公共物品一般由政府部门来提供, 但在私人物品领域与公共物品领域之间还存在着一个过渡地带, 在此过渡带里的物品兼有 公共品和私人物品的双重性质, 需要由企业与政府联合供给上述物品。不过, 只要公共物品的融资和生产是可以分离的, 就没有必要一定建立国有企业; 但若公共物品的融资阶段和生产阶段不可分离,

5、则需建立国有企业( 天则所课题组, 2011) 。这表明, 市场失灵并不是国有企业存在的充要条件, 仅为建立国有企业提供了理论上的可能性。事实上, 资本主 义国有企业正是依据上述逻辑而被建立。进言之,在西方资本主义市场经济条件下, 纯粹的生产经营并不属于政府的职责, 尽管政府是国有资产所有者 的代表, 国有企业仅仅是政府进行宏观调控和管理社会经济的工具和手段, 而并非是政府财政收入的工具, 或者说国有企业的产生和发展是政府与市场分工的体现( 杨灿明, 1998) 。不论国有企业是作为 弥补市场失灵的手段还是作为实现政府公共政策的工具而存在, 其存在的唯一正当理由只能是维护或增进重大的公共利益,

6、 也即: 公共利益是设立国企的首要、 直接、 根本的目的, 而不能是次要的、 间接的和?37?经济学动态 2011 年第 9 期附带性的。总之, 资本主义社会里的国有企业既不 同于以股东利益最大化为终极目标的普通企业, 也迥异于一般的国家行政机关。( 二) 社会主义国有企业的性质 国有企业是国家理性选择的结果。尽管世界上许多国家都拥有自己的国有企业, 但各国建立国有企业的理由和目的却不尽相同, 因而国有企业的性质也就不同( 胡岳岷, 2005) 。社会主义国有企业与 上述资本主义制度下的国有企业兴起的逻辑相同吗? 抑或有哪些差异? 针对社会主义国家国有企业存在的原因, 学者们给出了不同的见解。

7、比如, 以刘 国光、 宗寒、 张宇等为代表的坚持马克思主义的经济学者最近指出, 社会主义国家的根本性质内生出了有中国特色的国有企业性质。我们国家目前仍处在社会主义初级阶段, 其基本经济制度就是以公有制 为主体、 多种所有制经济共同发展的经济结构( 刘国光, 2010) 。因此, 作为社会主义国家的我们并不是为了弥补市场失灵而建立国有企业, 而是为了消灭和取代旧的社会制度, 为了解放和发展社会主义的 生产力进而实现共同富裕, 也为了构建社会主义和谐社会, 为了实现社会的全面进步, 为了建立发展社会主义制度的物质基础和生产关系基础, 并最终巩 固和完善社会主义的基本制度( 宗寒, 2010) 。这

8、也表明, 在社会主义市场经济中, 国有经济的主导作用是由公有制的主体地位赋予的, 体现了社会主义基本经济制度的根本性质, 国有经济的主导作用是与 社会主义初级阶段的基本经济制度和中国的特殊发展阶段相联系的( 张宇, 2010) 。可见, 社会主义的本质决定了我国国有企业可以作为公有制实现形式而 存在, 于是, 我们的国有企业既要承担一定的公共目标, 如提供公共品、 弥补市场缺陷等, 还要追求一定的经济发展目标, 如促进资本形成、 发展战略性民族产业、 落实国家产业政策、 实现国有资产的保值与增 值以及国家税收的增加等。总之, 社会主义国有企业具有鲜明的二重性。( 三) 两种社会制度下国有企业性

9、质差异的比较 分析1. 两类国有企业性质差异的历史起源不同。新制度经济学的先驱 Coase( 1937) 在其成名作? 企业的性质?中指出,? 企业的显著特征就是替代价格机 制, ?, 企业的引入基本上是由于市场运行成本的存在?。这表明, 企业是市场的替代物。那么, 国有企业也是市场的替代物吗? 显然, 答案是否定的。事实上, 西方资本主义国有企业的发展史表明, 国企是政府行政部门的替代物, 它是为了履行重大公共 利益职能而设立的一种特殊的、 具有一定企业组织形式的、 不同于常规政府机关的公共机构( 天则所课题组, 2011) 。之所以选择建立国有企业, 而不是选 择建立行政部门, 是因为与一

10、般政府机构相比, 这种组织形式更具有效率性和有效性( Koppell, 2007) 。因此, 若从资本主义国有企业起源的视角来考察国有企业的性质, 国有企业从一开始诞生就不是一种 以追求利润最大化为唯一目标的一般性企业, 而是以社会公共目标为宗旨的特殊企业, 其功能在于弥补市场失灵, 提供公共产品和服务, 促进整个社会的 协调、 持续、 稳定发展。与资本主义国家不同, 社会主义国有企业起源于对私人企业的替代。有学者指出, 社会主义计划经济体制内生出了国有企业制度,而中国建国后确立了优先发展重化工业的赶超发展 战略, 需要借助于计划经济体制来实现对整个经济的全面控制, 国家通过建立拥有绝对控制权

11、的国有企业以控制稀缺性资源也就成了必然选择。仅此而言, 我们的国有企业制度是基于国家赶超战略选择 下计划经济体制的内生结果。此外, 还有学者认为,社会主义国有企业并不是用来弥补市场的不足, 其存在是旧的社会分工的必然结果, 也是生产力欠发 达的一种表现, 而建立国有企业就是为了实现生产力的极大发展( 宋宪萍和闫银, 2006) 。尽管从 1978年经济体制改革以来, 我们已从计划经济体制过渡到市场体制, 但国有企业仍是社会主义市场经济的 一般组织形式, 在某些特殊领域仍替代私人企业发挥作用, 而在另一些领域却与私人企业进行着激烈竞争。总之, 两类国企具有迥异的历史起源。 2. 两类国有企业的行

12、为目标与存在范围的差异。国有企业的行为目标是由一国建立国有企业的初衷决定的, 或者说一国国有企业的历史起源决定了国企的性质及其存在范围。不论是在资本主义市 场经济体制下, 还是在社会主义市场经济体制下, 作为独立经济主体的国有企业之行为目标都有别于市场上的一般行为个体( 如单纯追求利润最大化的私 人企业) , 他们不必以股东价值最大化为行为目标,其行为目标具有多重性, 或要实现社会目标, 或追求经济目标( Sokol, 2009) 。正如前文所言, 在资本主义社会, 国有企业并不是一种一般的企业形式而是 一种非常特殊的组织, 其行为目标就是为了实现既定的社会目标, 如提供公共品、 弥补市场缺陷

13、等。而社会主义社会的国有企业具有鲜明的二重性, 既要承担一定的公共目标, 还要追求一定的经济发展目?38?标, 而且还是社会主义公有制的重要实现形式。进 言之, 国企的行为目标又决定了其存在领域。既然上述两种社会制度在国有企业行为目标定位上存在差别, 那么, 国企的存在范围也必然有别。在资本主 义社会, 国企注定只能在非竞争性、 非赢利性、 高外部性的公共品领域存在( 胡洪曙和叶剑明, 2004) 。事实上, 资本主义国企确实仅存在于国防、 水利、 铁路、 公路、 环保等公用事业部门以及航空航天开发、 生物工程、 海洋开发等高新技术产业领域。在社会主义国家, 国有企业则除了出现在上述特殊部门领

14、域外, 还普遍存在于一般性的竞争性行业, 并广泛存 在于矿产开采、 金融、 保险、 石油、 铁路、 电力、 邮政、航空运输等自然垄断型行业。而且, 实践也确实表明, 国有企业在社会主义市场经济中的比重要远远高于其在资本主义社会中的比重( Lin, 2008) 。 3. 两类国有企业对主权国家具有迥然不同的财政作用和政治内涵。一方面, 从国有企业对财政收入的贡献看, 尽管资本主义国有企业的资金来源于国家财政拨款, 但为了实现其应尽的公共责任, 可不 计成本向市场提供公共品, 甚至为了完成其应尽之责, 能够合理亏损, 因而资本主义国企对国家财政收入的作用微乎其微, 只是弥补市场失灵的工具, 并不

15、是资本主义国家的经济基础。而在社会主义国家,不论是在社会主义计划经济时代, 还是在非公有制经济蓬勃发展的转轨时期, 社会主义国企都是国家财政收入的主要支柱, 尤其是中央所属的国有企业 对国家财政的贡献更大。比如, 即使在全球性金融危机持续加深的 2009 年, 中国国有及国有控股工业企业仍实现利润总额 9287. 03 亿元, 应交增值税高 达 6508. 74 亿元, 在国内增值税中占比 35. 2%。另一方面, 国有企业对不同的国家还具有迥然不同的政治意义。国企往往与政府有着复杂的政治关联,其行为在某种程度上还是国家意志的重要表征, 既 是政府对内实施一系列经济政策的制度设施, 也是政府实

16、施对外战略的政治工具( Pauly Walker 不论是微观经济学中的外部性理论、 公共品理论、 自然垄断理论及信息经济学理 论, 还是宏观经济学中的凯恩斯理论都为政府干预经济提供了理论依据, 而建立国有企业制度是政府干预经济的重要手段之一; 当然, 在资本主义社会, 国有企业仅仅是纠正市场失灵的手段, 而不能替代资本主义私有制。由马克思、 恩格斯等经典作家的论述可知, 资本主义社会无法克服生产资料的私有制与生产社会化之间的矛盾, 解决的办法只能是在 无产阶级取得国家政权后将生产资料变成国家财产, 由社会公开地、 直接地占有生产资料, 因此, 社会主义国家一旦建立, 必将存在国家以社会的名义占 有生产资料, 也即国家所有制; 于是, 以马克思主义理论为指导思想所建立起来的社会主义国家都毫无例外地选择了国有企业这种组织形式, 而国有企业是社会主义国家实现公有制的最理想方式; 而且, 马 克思和恩格斯还指出, 在共产主义低级阶段, 国家拥有生产资料的所有权, 但同时国家并不直接占有生产资料, 而把这些国有的生产资料交给合作社使用, 也即国有制采用? 国家所有、 合作经营?的形式(